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Modo de Producción Urbano y Gestión de la Ciudad

Modo de Producción Urbano y Gestión de la Ciudad

Aportes para una Nueva Teoría de la Economía Política

Dr. Miguel Ángel Almirón

Universidad Nacional de Misiones

Posadas. Argentina

Introducción

Variados intentos hubieron para definir el lugar de “lo urbano” en las diferentes formaciones sociales, desde la ciudad antigua hasta la ciudad integrada y competitiva en la era de la globalización de la economía. Ciertas ciudades o metrópolis pueden ser competitivas pero seguramente una gran parte de las ciudades de menor rango quedarán al margen de esta carrera si no se adaptan a las nuevas reglas de juego. Como ha dicho Fernando E. Cardoso[1] “fuera de la globalización no hay salvación ; dentro de la globalización no hay alternativas”, sin embargo esto no deja de ser un falso dilema. Cada ciudad puede recrear condiciones de crecimiento y estabilidad en la medida que sepa articular recursos en un ámbito de decisión democrática, superando las actuales estructuras y prácticas de oportunidad política de la sociedad civil en el autogobierno.

En este trabajo se trata de elaborar una definición del fenómeno urbano y de las ciudades en la actualidad, también se elabora un diagnóstico de la gestión municipal en las diferentes latitudes pero poniendo el énfasis en las ciudades y municipios de América Latina a partir de la reestructuración del Estado de Bienestar durante los años 90´.

Por último se realiza una propuesta de Gestión Económica a partir de la consultoría de ciudades basado en diferentes herramientas de gestión económica y de articulación institucional para garantizar las condiciones de producción y funcionamiento urbano con participación ciudadana. En este punto aparece un viejo actor “Las Universidades” como productor, por excelencia, de conocimientos, métodos y técnicas al servicio de la sociedad. Es el momento de integrar la producción del conocimiento al autogobierno de las sociedades.

Lo Urbano en la Teoría Social

Para definir “lo Urbano” desde las ciencias sociales es importante la definición de ciudad en contraste con el mundo "rural". Si en épocas pasadas, anteriores a la Revolución industrial, la distinción entre lo rural y lo urbano, entre el campo y la ciudad, era, probablemente indiscutible, dicha distinción parece hoy mucho menos clara. En efecto, el desarrollo de los medios de comunicación en su sentido más amplio, es decir, de los medios de transporte y de los de transmisión de mensajes e información; la desaparición de las antiguas servidumbres de localización de la actividad económica ante las posibilidades actuales de distribución y división de energía; la homogeneización de muchas pautas de comportamiento, de formas de vida y de actitudes en relación con la elevación del nivel de vida y la acción generalizada de los medios de comunicación de masas, han contribuido en los países industrializados a borrar muchas de las antiguas diferencias entre ciudad y campo, haciendo confusa y problemática esta distinción. Es por ello por lo que no resulta ocioso plantear y discutir el problema de la definición de la ciudad, de los caracteres que se han atribuido al hecho urbano, para ver si continúa siendo posible seleccionar esta realidad como un objeto específico de nuestra investigación.

La definición de la ciudad y la determinación del límite inferior de lo urbano -o, en ocasiones, de la existencia de un continuo rural-urbano- han sido cuestiones ampliamente debatidas por los investigadores y por los organismos oficiales de estadística y que ha tenido muy diversas soluciones. En realidad, el problema presenta dos vertientes muy distintas. Por un lado, está la cuestión de la definición teórica del hecho urbano en contraposición a lo rural, y la enumeración de los rasgos esenciales de la ciudad. Por otro, la definición concreta utilizada en cada país para determinar con fines estadísticos lo urbano, y fijar el límite a partir del cual puede empezar a hablarse de ciudad como entidad distinta de los núcleos rurales o periurbanos.

Los rasgos que con más frecuencia se han considerado para caracterizar el hecho urbano han sido, fundamentalmente, el tamaño y la densidad, el aspecto del núcleo, la actividad no agrícola y el modo de vida, así como ciertas características sociales, tales como la heterogeneidad, la "cultura urbana" y el grado de interacción social.
Max Weber, a partir de la contraposición entre lo rural y lo urbano cree descubrir en la ciudad un nuevo tipo de comunidad. El estudio de Weber se refiere a la aparición de este tipo de comunidades, y señala como características esenciales de las mismas la existencia de los intercambios comerciales, la función política y militar, la existencia de instituciones y una organización social relativamente diferenciada. Estas características aparecen, sobre todo en Europa occidental, lugar donde, según Weber, puede identificarse el tipo ideal de comunidad urbana. Fueron, sin embargo, los autores de la escuela de Chicago los que de una manera precisa afirmaron la originalidad del contexto sociocultural urbano, creador de nuevas formas de comportamiento, de una forma de vida urbana, de una cultura urbana. Wirth intenta distinguir, desde una perspectiva sociológica, lo que constituye el modo de vida urbano como hecho diferencial. Las características esenciales de este sistema han sido ampliamente repetidas después: aislamiento social; secularización; segmentación de los roles o papeles desempeñados; normas poco definidas; relaciones sociales caracterizadas por la superficialidad, el anonimato y el carácter transitorio y utilitario; especialización funcional y división del trabajo; espíritu de competencia, frente a la solidaridad de las sociedades rurales; gran movilidad; economía de mercado, predominio de las relaciones secundarias e impersonales sobre las primarias, que serían características de las sociedades rurales; debilitación de las estructuras familiares y desaparición de las relaciones con parientes lejanos; en relación con ello, paso de la comunidad a la asociación; dimisión del individuo respecto a las asociaciones; control de la política por asociaciones de masas.

Es éste un hecho del que se ha tenido conciencia desde el mismo siglo XIX, en que la magnitud de las transformaciones que se experimentaban en las ciudades europeas comenzó a llamar la atención de los contemporáneos. A partir de este momento, a la vez que la ciudad y lo urbano se convirtieron en objeto de reflexión, surgió la necesidad de inventar nuevas palabras que sirvieran para designar la nueva realidad espacial y los principios teóricos que permitieran controlar su desarrollo. La "urbanización", en su doble sentido de proceso y resultado, así como las expresiones "suburbano" y "periurbano", aparecen precisamente para designar esta nueva realidad.

No obstante, han sido los sociólogos marxistas, más incluso que los historiadores, los que han profundizado en el análisis de las relaciones entre formas de urbanización y fases de desarrollo histórico. Cada una de estas fases, y más concretamente cada Modo de Producción y cada formación social concreta, da lugar a un tipo de ciudad y a una forma específica de urbanización. El análisis de la articulación entre estas formas y las estructuras sociales constituye uno de los más interesantes esfuerzos que se están realizando.

Lo urbano, definido así como una forma específica de poblamiento y de organización espacial, puede constituir el objeto de estudio de una rama de la Geografía, la Geografía del poblamiento. Pero esta forma de organización espacial es esencialmente, como todo el espacio, un producto social, modelado y condicionado por la estructura social, por el tipo de relaciones sociales que se establecen entre sus distintos elementos, por las relaciones de producción y, en suma, por el conjunto de las instancias económica, ideológica y jurídicopolítica que la constituyen. Como dijo Henri Lefebvre: "la ciudad proyecta sobre el terreno una sociedad, una totalidad social o una sociedad considerada como totalidad, comprendida su cultura, instituciones, ética, valores, en resumen sus superestructuras, incluyendo su base económica y las relaciones sociales que constituyen su estructura propiamente dicha". El análisis de la articulación concreta entre esta forma espacial y la estructura social obliga al planificador al trabajo común con otros científicos sociales y permite que la investigación pueda integrarse en una tarea más amplia, de carácter interdisciplinario.

La Gestión de la Ciudad

Habiendo desarrollado la configuración en la que se enmarca definición de la ciudad creemos importante definir los grandes ejes del cambio que afectan a la Gestión de las Ciudades en esta era, y que definen los parámetros de las nuevas formas de políticas estatales. Estos son:

a-Las nuevas tecnologías: el hecho es que estamos en el medio de un gigantesco torbellino de renovación científica, y este hecho debe ocupar un lugar central en nuestras reflexiones sobre las formas de gestión económica y social. Gestionar el cambio, implica gestionar un proceso permanente de ajustes de los diversos segmentos de la reproducción social, que podríamos definir como gestión dinámica.

b-La internacionalización de la economía: El proceso de globalización o internacionalización del espacio social mundial, es resultado, en gran parte, de los avances tecnológicos mencionados. Basta decir que hoy se transfieren diariamente incalculables millones de dólares entre diversos países, por medios electrónicos.[2] Hoy vemos mientras la imágenes en la televisión se puede comprar y vender las mismas mercancías, leer los mismos artículos que en cualquier lugar del mundo o interactuar socialmente, en tiempo real, con cualquier persona de cualquier lugar del planeta, se están formando nuevos grupos que interactúan “cara a cara en tiempo real”, se construyen nuevos espacios sociales virtuales como nuevas formas de construcción de lo real.

c-La urbanización: se cree que antes de medio siglo nuestras sociedades dejaran tener espacios rurales, para tornarse urbanas[3], y en un país tendrá una capital burocrática pero las decisiones se tomarán en base a la competitividad económica, cultural, de servicios o de otra índole, de acuerdo a la ciudad de que se trate y al modo en que esta se relacione como un nodo entre ciudades del mundo[4]. Estamos apenas comenzando a evaluar el gigantesco impacto social y político de esta transformación[5]. Una implicación inmediata de esta nueva realidad, es que no precisamos mas de un estado tan centralizado, ya que la población que vive en núcleos urbanos puede resolver los problemas locales. Esto implica, en otro nivel, que ya no podemos dejarnos paralizar por dicotomía de los 90´entre privatizar y estatizar, en la medida en el espacio publico comunitario adquiere un peso fundamental.

El cambio tecnológico impone una gestión dinámica que redimensiona permanentemente sus espacios; la globalización exige una interacción mucho mas ágil con el resto del mundo; la urbanización abre perspectiva para una reformulación global del funcionamiento de la forma como la sociedad se gobierna; mientras las polarizaciones económicas nos colocan en situación de desigualdad en términos internacionales y en situaciones explosivas en términos internos.

La gestión urbana[6] debe garantizar una configuración y funcionamiento de la ciudad de manera tal que permita una mayor productividad económica y social, opere como un elemento de distribución de la riqueza entre la población (combatiendo el desempleo y la pobreza) satisfaga los requerimientos ambientales de la calidad de vida y decida democráticamente sus cuestiones fundamentales. Esos objetivos están asociados a dos componentes: la configuración urbana y su funcionalidad y los procesos de gestión o acercamiento entorno a ambas.

Cuando decimos acercar la gestión pensamos en dos tipos de vinculaciones. En primer lugar, acercar físicamente. Es decir, llevar el aparato de gestión, la infraestructura de servicios y, sobre todo, el servicio mismo, hacia la población que lo requiere. En segundo lugar, organizar la prestación (toma de decisiones, ejecución, control y evaluación) de forma que la población (físicamente próxima en el territorio) pueda involucrarse de manera decisiva. Estos acercamientos, en particular el segundo, pueden tener en los hechos fuertes diferencias de grado. Sin embargo, esas diferencias no importarían distinciones conceptuales. Entendidas de esa manera la descentralización, en un sentido sumamente general, es una realidad múltiple integrada por procesos que de acuerdo a la terminología mas común, pueden considerarse desconcentración y descentralización propiamente.

Cuando se habla de acercamiento se refiere a la población considerada en una perspectiva territorial. Es decir, la población que en tantos individuos o grupos que “ocupan” un territorio determinado en la ciudad: quienes residen o desarrollan sus actividades en “distritos” particulares de la ciudad. En suma, en la descentralización la población se involucra no por sus decisiones particulares (pobres- ricos, comerciantes- consumidores, etc., etc.) sino por su vinculación con el territorio[7].

Consideremos ahora la afirmación de que la descentralización es una condición para democratizar la gestión de la ciudad. En la medida que se trate de un acercamiento de la toma de decisiones sobre las actividades que integran esa gestión (decisiones sobre que invertir, como financiar, que tipo de servicios prestar, etc.), la descentralización podrá implicar un mejor conocimiento, información como posibilidad de control y cambio en las estructuras de oportunidad política de la sociedad civil[8].

Pero al mismo tiempo, si la democratización de la gestión es universalización del aprovechamiento de las ofertas urbanas, el efecto de la descentralización dependerá de la condiciones de la población en relación a los territorios intra urbanos (heterogeneidad, homogeneidad, segregación) y de las relaciones y procesos que, dentro de esos territorios, se den entre los pobladores. Sin duda, la institucionalización de la participación de la población civil será un elemento importante en el resultado de esta orientación, pero en definitiva dependerá de los procesos sociales y políticos que puedan ocurrir en cada uno de esos territorios.

Un Nuevo Modelo de Estado

No hay muchas novedades en lo que hace a la forma básica de estructuración de los poderes, en torno del ejecutivo, legislativo y judicial. Sin embargo, indiscutiblemente se comprende de forma diferente como la sociedad civil se organiza para asegurar la sustentación política del conjunto[9].

Estamos acostumbrados a ver el funcionamiento del Estado basado en la organización partidaria. Este eje político-partidario cada vez más decadente de organización de la sociedad entorno de sus intereses, canalizo en general las posiciones de los grandes grupos económicos y de la burguesía en general.

El impacto político de la formación de este eje de organización de la sociedad en torno de sus intereses, el eje comunitario, marca de la evolución de una sociedad gobernada por “representantes” para un sistema en el cual la participación directa del ciudadano adquiere un peso mas importante.

Para dar un ejemplo el ciudadano sueco participa hoy, en promedio, de cuatro organizaciones comunitarias Participa de gestión de escuela, de su barrio, de decisiones de su municipio, de grupos culturales , etc. La descentralización de los recursos públicos constituye así un proceso articulado con una evolución del funcionamiento del Estado: cuando el 72% de los recursos financieros del gobierno tienen sobre su uso una decisión formulada en el nivel local del poder, las personas participan efectivamente, porque no van a una reunión política para aplaudir a un candidato, si no para decidir dónde quedara la escuela, que tipos de centro de salud serán creados , como serán utilizados el suelo de la ciudad, etc.

No se trata naturalmente de reducir la sociedad al “ espacio local”, en la línea poética de que “small is beautiful”. Se trata de entender la evolución de las formas de organización política que dan sustento al Estado : la modernidad no exige , aparte de partido político, sindicatos organizados en torno de sus intereses , y comunidades organizadas para dirigir nuestro día a día. Este “trípode” de sustentación de la gestión de los intereses públicos, que puede ser caracterizado como “ democracia participativa o sustantiva[10], es indiscutiblemente mas firme que el equilibrio precario centrado apenas en partidos políticos.

En otros términos, estamos asistiendo a un proceso amplio de relocalización de los espacios de la administración pública, y debemos repensar en forma general, la jerarquía de decisiones que conciernen a nuestro desarrollo.

Las simplificaciones que consiste en dirigir el espacio público como si fuesen un empresa privada , no tiene mucho sentido, en la medida en que el cliente del área pública, la población, es el propietario legítimo de la “ empresa”. La administración pública tiene que ser, por definición democrática.

Plantear una reflexión sobre la cuestión del desarrollo desde el horizonte conceptual de la economía supone adentrarse en un temas controvertido[11] pero necesario de provocarse una revolución intelectual en la historia del pensamiento económico, como diría Lascano: 1999/163 “Una revolución intelectual como la que encabezaron los clásicos (Smith, Ricardo, S. Mill) arrasando el sistema mercantilista, o Marx y Engels desafiando al capitalismo, necesita independencia de juicio, inspiración en las nuevas realidades, e imaginación creadora como la del Lord Keynes de la Teoría General, concebida precisamente para salvar al capitalismo...” Así en el origen mismo de las economía, como campo de disciplina autónomo, la indagación del origen de las riquezas de los estados y de los individuos absorbió los mayores y mejores esfuerzos de los primeros economistas. La variedad de causas esgrimidas como explicación a una generación de un excedente material y a su distribución entre las distintas clases sociales fue una de las temáticas transitadas por las escuelas fundadoras del pensamiento económico.

Sin embargo los paradigmas teóricos dominantes en la ciencia económica actual interpretan el desarrollo como una meta a alcanzar, en un plazo mas o menos extenso, en función de la capacidad demostrada por los especialistas a la hora de aplicar un conjunto de instrumentos disponibles para ser aplicados a voluntad por equipos gubernamentales sobre una situación problemática que, por definición , es no conflictiva; conformando un universo de agentes racionales deseoso de satisfacer sus necesidades de objetos escasos en un mercado transparente, con efectos neutros desde el punto de vista de la distribución del ingreso y de la reasignación de cuotas de poder político que esta conlleva y colocando las cuestiones territoriales, en el mejor de los casos, en un segundo plano de la jerarquía de problemas a resolver por una política de desarrollo.

El paradigma convencional del desarrollo se consolida alrededor de la década de 1970 en los países centrales, afirmándose en dos ejes conceptuales: uno de carácter mas global, el mito de la sociedad industrial; el segundo, un aspecto reductor de carácter económico - tecnocrático que es el que impregna a la mayoría de los diagnósticos y acciones concretas. El crecimiento es la causa inicial del desarrollo económico, el cual se convertirá en el motor del desarrollo social y de la expansión de las potencialidades humanas, pero medible a través del crecimiento industrial en si mismo sin integrar otras dimensiones cualitativas del desarrollo, determinantes en el momento de satisfacer necesidades de rango superior[12]. En síntesis, se trataría de una conceptualización donde: a) el desarrollo es un proceso homogéneo y homogeneizante, que no reconoce condicionantes de tipo histórico, culturales e institucionales y que, a modo de una receta eficaz, se aplica a una formación social en cualquier circunstancias; b) la noción de desarrollo funda su evidencia en la idea de la noción biológica de la cual la extrapolación y de la cual se deriva la analogía socioeconómica.

La ciudad funda en su reestructuración nuevos limites espaciales y conceptuales; nuevos bordes de una textura permeables a las mutaciones del sistema productivo global. En consecuencia, un programa de abordaje teórico que se plantee como hipótesis al pensar la ciudad conlleva una limitación estructural y estructurante, por tratarse, quizá como ningún otro caso de un objeto de estudio en permanente recreación y reformulación, que trasciende los campos disciplinarios tradicionales; un espacio físico y social que produce por las múltiples prácticas y relaciones sociales que se dan entre actores sociales en un espacio- tiempo determinado[13].

Asimismo, las ciudades contemporáneas se han transformado en un paisaje extraño a sus habitantes, donde ya no se puede identificar con precisión los índice de un comportamiento urbano, ese extrañamiento que acompaña al morador urbano se potencia en tiempo finiseculares de aceleración de los procesos de producción, circulación y consumo de bienes y servicio característico del llamado “régimen de acumulación flexible”[14]. Este régimen se define como una de las integraciones económicas característica del capitalismo avanzado donde la sobreacumulación se resuelve mediante mecanismo de desplazamiento espacial y temporal necesario para absorber la crisis inherente al desarrollo capitalista. Las áreas para el crecimiento sistémico no se producen por la expansión territorial directa, sino por una movilidad creciente de recursos y de capital, de forma tal que no se altere la universalidad de la forma valor.

Este pasaje de una “economía de escala” a una “economía de alcance” ( Zaera Polo, 1994) genera formas nuevas de urbanidad y de organización espacial configuradora de estructuras inorgánicas del medio construido. Las ciudades se transforman lentamente en los puntos de llegada y relanzamiento para los flujos reales y virtuales escapando a las posibles acciones regulatorias de un marco normativo diseñado y gestionado desde los limites conceptuales e instrumentales del Estado-Nación, que reduce su eficacia y obligan a repensar el rol del Estado nacional y, simultáneamente, reposicionar a las sociedades locales como eje central en la gestión del espacio urbano. Los actores locales pasan a ser los beneficiados o perjudicados directos, en razón de su vinculación espacial con los procesos orientados por la consecución de objetivos maximizadores derivados de la lógica capitalista de acumulación.

Pero frente al avance avasallador de los procesos de expansión del capitalismo, ¿qué lectura e interpretación del fenómeno pueden formularse desde una concepción no apologética, que retome los mejores aportes de la economía política? La tarea es compleja debido a la difusión académica de paradigmas que presentan los procesos económicos desde una perspectiva no histórica, reduccionista y cosificante. Para estos enfoques, cuya expresión hegemónica está representada por la escuela neoclásica, el capitalismo se desarrollaría sobre una superficie plana, dotada por todas partes de materia prima y de fuerza de trabajo homogénea, con vías y centro de transporte orientados en todas direcciones, que desconoce que su crecimiento y extensión se produce dentro de un ambiente geográfico sumamente variado, que abarca la diversidad de la naturaleza y la productividad de la fuerza de trabajo (Harvey, 1989).

Cuál es el lugar de la ciudad en este pensamiento sin espacios, en este pensamiento “científico” con objeto de estudios homogéneos, no diferenciados? Una forma pertinente de plantear algún esbozo de respuesta a la preguntas formuladas anteriormente implica tener en cuenta la relación estrecha entre espacios urbano, vida social y poder.

Tal vez, para la economía como práctica científica, sería aconsejable proponerse un derrotero que pretenda ser eficaz y que , simultáneamente, acepte con humildad las limitaciones de su vocación “expansionista” sobre otros campos disciplinarios. Ese acto de constricción intelectual exige un acercamiento honesto a los objetivos de estudio y a los corpus teóricos de otras disciplinas de las ciencias sociales. En ese sentido, desde un enfoque elaborado en las cercanías de la ciencia política, Paúl Claval:1982 nos propone tres aproximaciones en la forma de intervención del espacio en la vida social: 1) el espacio interviene por extensión al ser base de las actividades económicas; 2) se presentan como un obstáculo para la vida de la relación y 3) es el fundamento de toda actividad simbólica. Es el primer caso, se hace evidente la influencia del espacio simultáneamente como base material y objeto de la propia actividad “[ ...] En la agricultura, la ganadería, la explotación forestal, en las minas, las superficies utilizadas constituyen un elemento activo de las combinaciones productivas” (Claval:20). Dentro de estas dimensiones es relevantes el impacto del uso de la tierra y de las repercusiones del interior de ellas en términos de “externalidades”, tanto positivas como negativas. En consecuencia “en el mundo urbano, esta forma de efecto externo ha llegado a ser una de las manifestaciones de la influencia y del poder social mas difíciles de controlar”(Claval:21).

Como obstáculo para la vida de relación, el espacio vuelve costoso el transporte de los bienes, difícil y lento el traslado de las personas”, ... crea una ‘opacidad’ en la cual es difícil triunfar” (Claval:21). En condiciones tecnológicas, culturales y económicas dadas, ciertos movimientos de bienes y personas se hace extremadamente dificultosos. Por lo tanto, “la arquitectura espacial de las sociedades esta ligada estrechamente a la tecnología de los transportes, que condiciona la importancia de lo flujos de los bienes y de los servicios intercambiados normalmente” (Claval:21).

Una dimensión no menos relevante es la que ocupa el espacio como soporte de la actividad simbólica, en una fase del desarrollo sistémico del capitalismo donde los consumos simbólicos se substancian en y desde la ciudad; donde las grandes metrópolis globalizadas se ofrecen como lugares privilegiados para el acceso a la lógicas de consumo de bienes y servicios sofisticados, reflejando en la esfera del consumo la dualización territorial generada en el espacio urbano por los procesos de reestructuración sistémicos.

En relación a las dificultades metodológicas que se presentan ante la economía para avanzar sobre problemáticas que no fueron abordadas por los paradigmas dominantes Coraggio: 1999:5 afirma que se pueden identificar dos factores limitantes del pensamiento disciplinar que le impedirán afrontar la cuestión urbana: a) su mal resuelto carácter disciplinar y b) las características del paradigma de la ciencia económica que tuvo mas injerencia en la cuestión de esta “sub- disciplina”, la economía urbana.

En efecto, en el paradigma neoclásico la economía, en general, es vista como una esfera históricamente autonomizada de la sociedad; pensable como un modelo extremadamente limitado de agentes, relaciones, leyes e instituciones: productores y consumidores motivados por la maximización de ganancia o satisfacciones, oferentes y demandantes compitiendo entre si, mercado como lugares virtuales que determinan mecánicamente cantidades transadas y precios, de acuerdo a leyes universales. El economista, pensando desde este enfoque, hace abstracción de aspectos cruciales de la realidad que, justamente, domina “extra- económicos”. Es la consecuencia teórica del individualismo metodológicos subyacente a aquellas teorías, donde los individuos entran en la escena teórica como átomos preexistentes, de cuya interacción resulta el mercado y sus leyes universales.

Cómo puede saldar la ciencia económica esta deuda epistemológica? ¿Con qué instrumento conceptuales se podrían pensar las bases espaciales de una teoría económica donde lo espacial urbano se constituya como una dimensión centralizadora a la hora de plantear hipótesis de trabajos? ¿Cómo hacerlo en una fase del desarrollo del capitalismo signada por las determinaciones de una Revolución Tecnológica organizada en torno a las tecnologías de la información, donde sus actividades estratégicas dominante se estructuran en redes globales de decisión e intercambio ejecutadas en tiempo real a través de las nuevas tecnologías de información y comunicación?[15]. ¿ Cuál es el aporte de la economía como disciplina científica a la hora de pensar el espacio urbano en un mundo globalizado que genera, al decir del filosofo español Javier Echeverría, “un entorno telemático (el tercer entorno) donde las interacciones son de flujo electrónico o de reposiciones digitales, a distancia, no presénciales, asincrónicas, y bisensoriales...?”

Un camino potencial, condicionado en la calidad y la eficacia de sus respuestas teóricas por la complejidad del mundo que pretende analizar, que intente un ejercicio de recuperación de los mejores aportes históricos del pensamiento económico es el propuesto por la “Economía Política”, entendiendo este enfoque como un desarrollo alternativo propuesto por las corrientes tradicionales del mundo académico. La ruptura implicaría proponer un nuevo objeto de estudio donde la economía aporte sus intereses por desentrañar “[...] las leyes sociales de la producción y la distribución de bienes y a la forma en que estos son puestos a disposición de los consumidores, es decir, de los hombres que con ayuda de estos bienes, satisfacen sus necesidades individuales o colectivas” (Lange, 1966:16).

Pero estos procesos no son aislados, ocasionales; la producción y la distribución no se manifiestan en un acto realizado de una sola vez . Constituyen, por el contrario, “[...] una actividad humana que se repite constantemente. Por ello hablamos del proceso de producción de la distribución, del proceso económico” (Lange 1966:16-17). Este proceso, esta actividad humana que se repite con regularidad, deja “huellas territoriales”, marcas que trazan un mapa de las configuraciones especiales de los flujos reales y monetarios de los procesos productivos. Y si es posible construir una historia de lo material, un filum emergente (Zaera Polo,1994) como expresión de la evolución de la materia no orgánica, también es posible poner en debate la articulación problemática de una economía de lo material, del medio construido y de lo territorial. Se trata de leer los fenómenos urbanos desde una perspectiva económica que supone críticamente a aquellas otras que les designa el lugar de mero soporte material de las actividades productivas.

En una primera etapa en la evolución del pensamiento económico el concepto del espacio aparece de forma no sistemática. En los orígenes científicos de la economía, lo territorial aparece explícitamente en la obra del padre fundador de la disciplina, Adam Smith, quien en la riqueza de las naciones dejó una interpretación económica de la historia cruzada por determinaciones espaciales en cada una de las etapas evolutivas –1) la era de los cazadores, 2) la era de los pastores, 3) la era de los labradores y 4) la era del comercio y de las manufacturas- es en la tercera etapa, dominada por un modo de producción basado en la agricultura , donde las actividades económicas estratégicas se articulan a partir de un “capital territorial”, en el sedentarismo de las poblaciones y en un trabajo discontinuo (siembras y cosechas). La era dominada por el comercio y la manufactura profundizada la necesidad especial de la actividad económica .Los procesos de la navegación, los descubrimientos geográficos y las innovaciones en las tecnologías del taller, llevan a un modo de producción intensivo en capital y trabajo. La división del trabajo y la consiguiente especialización de los individuos implica una especialización territorial: la actividad se concentra ahora en las ciudades.

En Ricardo se produce un efecto de desarticulación de la conceptualización económica del espacio. Según Fernand Dumont, “[...] aparece una especie de punto cero del espacio” en la obra ricardiana; para avalar esta afirmación cita a Claude Ponsard: “Desde el momento en que Ricardo reduce explícitamente las diferencias de situación a diferencias en la fertilidad de los suelos, el factor espacial se ve definitivamente eliminado de su esquema [...]” (F. Dumont,1970:114).

En los textos de Marx aparece como una preocupación fragmentaria, pero con la potencialidad para generar hipótesis relevantes, la concentración y la dispersión geográficas inherentes al desarrollo capitalista. Entre las condiciones de realización del valor del contenido en la mercancía, unidad de análisis primaria en el modo de producción capitalista, se encuentra el espacio físico donde el acto de realización de la mercancía como tal se concretará. La mercancía como valor de uso es inconcebible sin el uso del espacio, sin el uso y la apropiación del espacio urbano que conlleva todo acto de consumo.

Si este ejercicio de reflexión intentó plantear las limitaciones mas relevantes del análisis económico contemporáneo en relación al lugar reservado para los factores vinculados al espacio en general y al espacio urbano en particular, al mismo tiempo, y al modo de producción, pretende hacer explícito un conjunto de ejes generadores de potenciales debates en el interior de la ciencia económica, que podrían conformar un programa de investigaciones en su articulación con “lo espacial urbano”.

En este contexto, a las ciudades les esta reservadas una función crucial en términos de estructuración económica y territorial, en la medida en que constituyen los elementos concretos en donde se desarrollan mas claramente las economías de aglomeración, que no solo permiten explicar la agrupación de la actividad productiva y de la población, sino que además juegan un papel muy activo en la elevación del progreso técnico y de la productividad, en la atracción de la actividad de otras áreas y regiones así como en la mejora de la eficiencia estructural de la región en que se sitúan.

Por tanto, el estudio de las ciudades, entendidas como sistema urbano, puede constituir un camino adecuado para una mejor comprensión de las formulas alternativas para el desarrollo.

El concepto de territorio ha ido modificando su carácter de mera localización, avanzando hacia una idea de territorio integrado en la propia definición de desarrollo. Espacio se refiere a medio, territorio, entorno, región, paisaje. Se habla entonces de espacio territorial, social, residencial, teórico, geométrico o matemático. De esta forma emerge un nuevo concepto de territorio, entendido como espacio económicos- social, ya que no considerado como un objeto de los procesos de desarrollo, sino como un sujeto portador de los recursos económicos que permiten ser el factor autónomo de desarrollo; espacio en el que se organizan e intercambian informaciones, en el que se crean sinergias, llegándose a un espacio relacional y no solo de soporte de actividades económicas (Latella, F:1995).

Por tanto, si el territorio genera ventajas, “ya no se considera como un stock de recursos genéricos, sino como una construcción de recursos en la que se inserta la empresa, es decir, un proceso: territorialización. Así, estos recursos no son transferibles ni se reducen a intercambios de carácter comercial, sino que se integran en procesos de aprendizaje, de relaciones institucionales, de reglas implícitas y de relaciones informales” Offner/Pumain,1996. La ciudad se muestra como una materialización concreta del espacio; representa el punto de unión de la producción de mercancías y la reproducción de las fuerzas de trabajo, es decir el lugar común en el que sucede la producción económica y la convivencia, y no solamente una suma de individualidades.

Algunos autores señalan como factores decisivos de localización, entre otros, la calidad del medio ambiente, la diversificación de las bases urbanas, la existencia de infraestructuras técnicas o sociales, la accesibilidad, la proximidad a vías de comunicación. Otros destacan la importancia de las áreas comerciales, entendidas como zona geográficas definidas por los movimientos en el espacio- flujos comerciales- que realizan los consumidores, desde el municipio de origen hacia la cabecera de área, para realizar la compra principal, y de encuestas a empresarios que buscan los factores de localización en centros productivos, cuestión que tiene una importante incidencia en aspectos de política regional.

Los análisis neoclásicos concentrados en integrar el factor espacial en la función de producción presentan una serie de limitaciones que constituye la base para el centro de sus críticos, quienes consideran como el error mas evidente el ponderar cualquier punto del espacio como equivalente a otro, cada uno con una cierta dotación de factores, y separados por una distancia generadora de un costo (Scheifler, M. A.,1991). Otra crítica que reciben los análisis de localización es el carácter limitativo de la amplitud de hipótesis bajo las que actúan, lo que hace difícil su realización. Además esta hipótesis son de carácter estrictamente económico, viéndose como en los últimos años se tratan de incorporar ideas y factores determinantes de tipo cualitativo ( condiciones medioambientales, relaciones personales, tradicionales culturales, etc.). A menudo resultan insuficientes los enfoques que inciden en los problemas de costos y en la definición del espacio como distancia física, a la hora de plantear una reflexión de la dinámica de los territorios y de los procesos de aglomeración espacial de las actividades productivas. Por tales motivos se considera que la alternativa es la de considerar “la heterogeneidad del espacio, el tamaño de las empresas y la búsqueda de una coherencia conjunta (en el espacio, en le tiempo, de cara a las mutaciones tecnológicas) de todos los elementos que incluyen en la decisión de localización” (Scheifler, M. A., 1991).

Un componente clave en los procesos decisorios orientados a la radicación de inversiones productivas son las económicas de aglomeración. A su vez permiten determinar la capacidad de un núcleo de población para desempeñar el papel de centro de crecimiento dentro de una estrategia de desarrollo territorial integrado. El espacio aparece, de este modo, como una variable relevante, que modela tanto los costos de transacción (especialmente los que refieren a la obtención de información) como los de producción mediante la generación de economías, fundamentalmente de aglomeración (Longas García, J. C.,1997).

Vivimos tiempos en que el mundo está, literalmente, reinventándose a si mismo. Un mundo absolutamente interrelacionados con cambios de enormes magnitudes y gran velocidad genera altos grados de complejidad en el ámbito urbano. Esto planteara grandes retos a la gestión de ciudades. Para adecuarse en los tiempos, los responsables del gobierno urbano requieren cambiar su mentalidad, por lo que esta ocurriendo en gestión urbana es también una revolución. En el mundo “nuevo y caótico” en el que vivimos solo alcanzarán el éxito aquellas ciudades capaces de una constante readaptación.

Diseño de Consultoría

Hasta aquí se ha intentado aportar una reseña y revisión crítica de las teorías sociales vigentes como también de las instituciones involucradas se trata ahora de diseñar algunas herramientas de gestión a partir de la figura de la consultoría de ciudades e incorporar a un actor social e institucional no tenido en cuenta.

No es cuestión de entrar a hacer historia de lo poco que se ha involucrado la universidad en los problemas concretos de la sociedad, pero el hecho es que la Universidad siempre estuvo jugando su propio juego en construcción de sistemas antes que involucrados en el mundo de la vida(J. Habermas). Pero también es bueno decirlo, las instituciones públicas en general y la sociedad no han recurrido a los servicios que esta puede prestar, sea como servicios, como extensión o como transferencia tecnológica.

Las universidades son sistemas complejos en sí mismos, son sistemas de producción y reproducción de conocimientos científicos y tecnológicos, son sistemas de racionalidad burocrática (M. Weber), y a la vez son comunidades científicas (T. Kuhn), son a la vez sistemas autoreproductivos o campos de poder autónomos (P. Bourdieu) encapsulados en sus propias problemáticas. Esto conlleva muchas veces a una desvinculación de los problemas del entorno.

Jorge Sábato pensó en una manera de integrar los complejos de innovación científicos tecnológicos al mercado y al estado, en una suerte de círculo vistuoso que ponga la investigación y el desarrollo de tecnologías al servicio de la producción y el equilibrio social, pero en general no contamos con modelos que incluyan al sistema de producción científica de la universidad de manera directamente vinculado a los problemas de la sociedad y el autogobierno.

Como se ha afirmado en el apartado anterior según Castells la sociedad dominante actualmente es una sociedad del conocimiento y el conocimiento que se vincula a los procesos productivos es la tecnología. En la era actual la Universidad produjo conocimiento y las grandes empresas se apropiaron de ello pero a la vez invirtieron en investigación y desarrollo al servicio de los intereses particulares. Es oportuno pensar en un modelo científico-técnico de innovación de transferencia directa (MCTITD) al servicio del autogobierno de las sociedades y de la resolución de sus problemas actuales concretos (RPAC). Por eso se propone un servicio de consultoría de ciudades a partir de la institución universitaria por que es la única institución competente, hoy por hoy, para investigar, proponer y acompañar un proceso de crecimiento económico, calidad de gestión y participación ciudadana en el ámbito de las ciudades estado denominadas municipios. En este sentido el servicio de consultoría significa:

Primero construir un marco conceptual innovador sobre un modo de producción económico y social con procesos técnicos burocráticos transparentes que garanticen calidad de gestión y participación de la ciudadanía en los problemas de bien común.

Segundo el involucramiento de una institución de larga trayectoria en producir conocimiento que garantice un servicio mediante procedimientos públicos y no tenga por finalidad el lucro económico.

Tercero un mecanismo de financiamiento de los procesos de consultoría como de los cambios que deben ser producidos en las administraciones municipales.

Es decir el desafío es producir un modelo teórico, metodológico, técnico y procedimental para que las universidades actúen como consultores de las gestiones de las ciudades con un sistema de financiamiento de retroalimentación.

Para señalar algunos aspectos del modelo, tendremos como supuesto[16] de que los puntos segundo y tercero están garantizados. En el caso de la Universidad mediante la adecuación burocrática de las universidades a prestar servicios de consultoría con todos los procedimientos que ello significa.[17] En el caso del financiamiento crear un fondo fiduciario para el desarrollo de las ciudades a la vez de establecer las condiciones mediante las cuales estos fondos pueden ser utilizados[18], esto además de adecuar las leyes de coparticipación federal y de municipalidades.

Habiendo aclarado esto las consultoras tendrían por misión:

a-Evaluar la calidad de gestión: en muchos casos los intendentes electos se hacen cargo de administraciones en quiebra y necesitan un diagnóstico claro de lo que recibe y cual es horizonte de posibilidades de emprender con éxito la gestión que le cabe. Esto requiere de un análisis de las finanzas, de la recaudación, de los presupuestos, recursos humanos, del entorno económico y social, de los estilos de gestión y participación ciudadana, entre otras cuestiones.

c-Planificar de manera cogestionada y proponer herramientas de planificación para que los diseños de proyección no sean elaborados de manera tecnocrática sino de manera participativa con la población.

d-Capacitación de recursos humanos y optimización personal mediante reingenierías y desarrollo de procedimientos técnicos-burocráticos acorde a las necesidades de gestión.

e-Una vez evaluada la gestión y habiendo acordado un compromiso de gestión la consultora realizará un monitoreo y seguimiento de los compromisos para determinar los desvíos y proponer medidas correctivas en el cumplimiento de las metas acordadas.

e-La consultora certificará los avances para el desembolso de fondos en los casos que las metas sean alcanzadas.

f-calificar las gestión de los gobiernos locales en términos de sustentabilidad económica, social y política para que estas estén en condiciones de solicitar fondos que permitan mejorar el desarrollo local.

g-El trabajo de consultoría terminará cuando certifique el cumplimiento de la última meta acordada.

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[1] En Borón, A.:1999

[2] Hopenhayn,B/Vanoli, A.:2001

[3] Dowbor, L.:1996

[4] Porter, M.:2001

[5] En el Brasil , cerca del 90% de la población vive en ciudades, invirtiendo las proporciones del inicio de los ’50.

[6] Entendiendo por gestión a un conjunto de actividades, político- técnicas, por medio de las cuales se articulan diferentes recursos (humanos, financieros, económicos, naturales, organizacionales) para garantizar las condiciones de producción, funcionamiento urbano, por medio de la elaboración y ejecución de políticas, planes, programas y acciones.

[7]Existe relación entre el territorio y las condiciones sociales de la población (zonas pobres o ricas de la ciudad). Sin embargo, la descentralización no se define por la composición social de la población, aunque esta pueda ser el origen de algunos de sus problemas.

[8] la distinción entre sociedad civil y sociedad política ya viene desde Hegel, aunque se puede identificar en la distinción de los griegos entre polis y oikos, esfera pública y privada ver Arendt H.:1998

[9] Prwekorky (democracia sustentable)

[10] Bobbio, N.:1987

[11] Como ejemplo puede observarse las debates de la OMC y la reticencia del G7 y sobretodo de EEUU y Francia ante los subsidios agrícolas, además del cambio de los estatutos y el papel en desarrollo económico jugado por el FMI y el BIRF, etc.

[12] Prebisch, R.: 1949; CEPAL, 1950; Rostow,W,W. 1959; Cardoso/Falleto:1969; Furtado, C.:1984, Máx. Neef, 1986,

[13] Fernández, G.:2004

[14] Harvey, 1989

[15] Borja y Castells, 1999:21

[16] en el sentido utilizado en la planificación mediante Marco Lógico

[17] crear gerencias autónomas con diseños de perfiles y el concurso público de cargos técnicos etc.

[18] Por ejemplo las consultora serán las que certifiquen la calidad de gestión a la vez del compromiso de las administraciones locales de desarrollar planes monitoreados por las consultorías y financiados con el fondo fiduciario.

La participación en la gestión, justificación, malos entendidos, dificultades y estrategias

por Mario C. Robirosa

1. Por qué es deseable la participación social en la planificación de la gestión.

1.1. El fracaso de las metodologías tradicionales de planificación.

Durante muchas décadas los profesionales de la planificación obramos unánimemente bajo la convicción de que nuestra racionalidad académica, científica o técnica era necesaria y suficiente para incorporar el máximo de racionalidad posible a las decisiones de gestión y a la acción en función de objetivos o metas, explícitas o sobreentendidas, de desarrollo, de solución de problemas o de mejoramiento del desempeño de algún organismo u organización. Esto era así en los campos de la planificación urbana o regional, de la planificación social, de salud, etc. o de la planificación en empresas, instituciones u organizaciones de cualquier naturaleza, magnitud o grado de desarrollo. Debemos reconocer que todavía hoy son muchos los 'planificadores' que actúan bajo dicha convicción en respuesta a tales demandas de sus jefes o gestores.

Los fracasos de este enfoque, sin embargo, han sido y son demasiado frecuentes y aun sistemáticos, sobre todo cuando se enfrentan problemáticas complejas: lo planificado no se ejecuta o se implementa a medias o se suspende, no se obtienen los resultados esperados y se generan efectos contraindicados o negativos en aspectos imprevistos. También, las más de las veces, dichos 'planificadores' ni siquiera son escuchados por aquellos decisores y no logran influir en sus decisiones. Ello, desde hace más de dos décadas, ha movido a una creciente proporción de entre nosotros a revisor las causas de los fracasos y a plantear un nuevo 'modelo' o 'paradigma' de la actividad de planificación.

1.2. Los nuevos planteos epistemológicos.

Convergente con este cuestionamiento de las metodologías de planificación, se ha estado produciendo un cuestionamiento epistemológico de los alcances mismos de aquella racionalidad científica y técnica.–

En primer lugar, desde la década de los '40, el pensamiento sistémico -la "teoría general de sistemas"- (por ejemplo, desde distintos campos, von Bertalanffy [1968], Boulding [1968 ], Ackoff [1972 ], Emery y Trist [1972 ], Miller [1965]) cuestionaba la posibilidad de explicar fenómenos complejos de la realidad desde la óptica de una disciplina particular. Y se planteaba la necesidad de un enfoque trans-disciplinario, sintético antes que analítico, para investigar y explicar los fenómenos de la realidad, partiendo de la totalidad inclusiva para poder comprender el lugar de lo parcial y entonces analizarlo en sus relaciones con el todo y en si mismo.

En segundo lugar, los epistemólogos han comenzado a cuestionar ciertas limitaciones de los supuestos sobre los cuales las diversas ciencias han estado construyendo sus generalizaciones científicas y explicaciones. Una limitación -la mas obvia- as la posibilidad de incluir, en las explicaciones de un fenómeno realizadas desde una disciplina, relaciones con aspectos de la realidad que no son constitutivas especificas de su objetos de estudio.

Además de otros cuestionamientos de principios básicos del 'método científico' mismo, como es definido y es dominante hoy -y que no vienen al caso- (ver, por ejemplo, los cuestionamientos de Lakatos [1970, 1976]) se cuestiona la legitimidad o la validez social, universal, del conocimiento generado por aplicación del 'método científico'. Es el caso, por ejemplo, de Feyerabend [1984], quien llega a preguntarse si la creencia en el método científico no es acaso una ideología propia y exclusiva de los científicos. De ser así, los resultados de su aplicación pueden no siempre ser conocimientos válidos para otras categorías sociales, en tanto estas aplican otros métodos: la tradición, el ensayo y error, el 'sentido común', algún sistema de creencias, lo que afirma el más educado o el supuesto 'especialista', o lo que dictamina el poder. Cada uno de ellos estaría considerando en su 'ecuación racional' (que podría simbolizarse como y = ax1 + bx2 + cx3 + ... + nxi) datos (las xi) y/o ponderaciones (a, b, c, ..., n) diferentes. Los conocimientos construidos a partir de estos métodos serían desde ya diferentes, pero serían también socialmente tan legítimos como los de los científicos, pues estarían validados desde sus respectivos métodos.

En este sentido, los diversos 'métodos' de construcción de conocimientos producirían siempre conocimientos hipotéticos -hipótesis, no 'verdades de validez necesariamente universal-, validados por el método aplicado . Estos planteos epistemológicos actuales aceptan pues la validez de diversos saberes, es decir, de diversos encaminamientos racionales, de diversas racionalidades, en la construcción de los conocimientos sostenidos por cada uno. Nada de esto se refiere a la 'verdad' de los conocimientos generados por las diversas racionalidades . Acepta en cambio que esta variedad de conocimientos sólo hipotéticos, validados por distintos sistemas racionales, pueden todos ser socialmente legítimos hasta tanto no se pruebe su no consistencia con la realidad bajo observación.

Estos recientes planteos epistemológicos son de muy significativa utilidad en su aplicación a las realidades complejas en que se pretende gestionar e intervenir en forma planificada. E implican como corolario un enorme respeto debido hacia los diversos saberes ajenos y la deseabilidad de confrontar y sintetizar aquellas diversas hipótesis sustentadas por actores sociales diversos.

1.3. Una cultura crecientemente democrática y participativa.

Es indudable que la cultura política de la sociedad, por lo menos en nuestras sociedades 'occidentales' y urbanas, está cambiando mucho en las últimas décadas. Hay una conciencia creciente y cada vez más extendida acerca de los derechos sociales y humanos; y con ello, del derecho de cada uno y de cada sector social de participar en los procesos decisorios que determinan las condiciones en que se desarrollan sus vidas y que modelan los escenarios de sus actividades.

Este tiende a ser hoy el argumento más aludido y utilizado en defensa y demanda de una participación social en los procesos de gestión de todo tipo y alcance. En lo político se manifiesta en la búsqueda de modelos crecientemente democráticos de gobierno y de representación, siempre mas allá de la 'democracia formal' históricamente establecida. Pero también se manifiesta en el rechazo al autoritarismo, a la verticalidad decisoria del Estado, en el reclamo de la participación en los procesos particularizados de toma de decisiones de acción que afectan las condiciones en que cada uno se desenvuelve y en su calidad de vida.

El reclamo de participación ha trascendido hoy lo específicamente político, con referencia al Estado como institución social, y se manifiesta en escenarios empresariales, sindicales, barriales y en todo tipo de organizaciones de la sociedad civil. La demanda de participación se extiende y crece en todos los ámbitos y situaciones.

1.4. El Estado esta cambiando.

No hay duda de que en las últimas décadas el Estado como institución está en proceso de cambio y eso no sólo en nuestro país Ya no es el mismo Estado desde el cual se pretendía planificar en los años '50. Hoy, en un mundo que tiende a globalizarse, el Estado no es necesariamente el actor social más fuerte en muchos escenarios. Las multinacionales, las empresas fuertes y hasta ciertos movimientos sociales, tienen capacidades de intervención y gestión en algunos escenarios públicos nacionales o locales, que logran superar las intenciones de intervención del Estado y aún sus capacidades de regulación y de control. Fenómenos y factores muy distantes, que no pueden ser controlados desde un Estado nacional -por ejemplo precios internacionales, hegemonismos políticos y económicos, mensajes de los medios de comunicación, depredaciones y desastres ecológicos, fenómenos climáticos- establecen límites y condiciones a las capacidades de acción y de intervención de un Estado.

Tampoco el Estado tiene en la situación actual los recursos disponibles para intervenir por sí solo, en forma directa, en sus propios escenarios de actuación, mediante programas y proyectos complejos o para inducir a todos los actores sociales pertinentes a actuar en función de las metas que se propone. Y este era un supuesto fundamental de la planificación tradicional desde el Estado.

El modelo neoliberal instalado en el Estado es, en sus formas extremas, reacio a planificar, excepto en lo estrictamente económico-financiero y ello bajo una óptica monetarista y económicamente eficientista y de cortos plazas. Esto y las opciones financieras del Estado dificultan o impiden el tratamiento planificado integral de situaciones complejas, sobre todo en cuanto trascienden lo sectorial, tales como la pobreza, la salud pública, el desarrollo urbano y local, el medio ambiente, la comunicación y educación populares, la cultura, etc.. Todo programa de ataque integral a tales problemáticas y con vistas al mediano y largo plazos, es visto como ineficiente y sólo merecedor de un apoyo estatal sistemáticamente insuficiente.

La planificación tradicional -y su metodología básicamente tecnocrática- supone un Estado fuerte, actor único o fundamental en inducir respuestas previsibles de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios. Hoy el Estado debe compartir la tarea con otros actores sociales, con aquéllos que sean pertinentes en cada escenario de gestión.

Esto no significa de ninguna manera que el Estado, como institución especifica de la sociedad, pierda su rol de gestor, de direccionador, de control y de actor social concreto que interviene en aquéllo que la sociedad le encomienda. El Estado es así un actor social indispensable e indeclinable en los procesos de planificación de los escenarios de lo publico, de lo que atañe a la ciudadanía. Pero su papel en dichos procesos se esta redefiniendo, debe redefinirse.

1.5. La participación, indispensable en la gestión planificada .

Aunque el argumento de los derechos humanos y sociales debiera bastar para justificar la participación social en la gestión de problemas que les atañen a los ciudadanos, es sin embargo el menos convincente para los actores sociales que detentan algún poder en nuestra sociedad, y por ende en el Estado. En la medida que cuestiona al sistema de poder, dando cabida a actores sociales muchas veces excluidos de él, resulta en alguna medida 'subversivo' de las estructuras vigentes de poder político y económico, es decir de lo que ellas dan en llamar "el orden establecido". Por esta razón los argumentos basados estrictamente en los derechos sociales son insuficientes y resultan poco eficaces en apoyo de las demandas de participación en la gestión.

El argumento de la 'racionalidad' cientifico-técnica como fundamento de la planificación no es de descartar, pero debe colocarse en su lugar, quitándole a este tipo de racionalidad su exclusividad, cuando se trata de aplicaciones a realidades complejas. En primer lugar, ningún profesional científico o técnico, por más formado y experimentado que sea, representa el 'estado del arte' de su disciplina: no puede conocer todo lo que su disciplina acumula, ha hecho elecciones vitales que han producido en él un sistema propio y muy selectivo –y necesariamente subjetivo- de sus conocimientos disciplinarios y los ha sintetizado, como persona, con otros conocimientos, no necesariamente científicos. No puede por lo tanto asignar a sus afirmaciones un carácter necesariamente 'científico'. En segundo lugar, no existe un 'método científico' establecido para tratar fenómenos complejos en forma inter- o transdisciplinaria -sin cometer drásticos reduccionismos-, que relacione nociones y variables de distinto origen disciplinario. En tercer lugar, las ciencias buscan leyes generales, las proposiciones científicas afirman algo general del universo de situaciones idénticas. Pero los sectores de realidad en que se interviene son siempre situaciones particulares, que nunca, en ese sentido, son muestras representativas de algún universo de situaciones idénticas. A pesar de ello, todo conocimiento generado por el método científico debe ser tomado en cuenta en la medida que puede contribuir a la construcción de un conocimiento especifico referido a aquella situación particular de la realidad. Pero, en cuarto lugar, dicho conocimiento debe ser considerado como un conocimiento hipotético, una hipótesis -verificable o falsificable-, que debe interactuar y buscar alguna síntesis con otros conocimientos hipotéticos generados por otros saberes o sistemas de racionalidad. En referencia a situaciones complejas, el saber científico y sus derivaciones tecnológicas no pueden ser impuestos por encima de los otros saberes, sobre todo como base para tomar decisiones de intervención en aquéllas.

El Estado, para poder hoy planificar con algún éxito, necesita involucrar a los diversos actores pertinentes en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las direccionalidades de su gestión y así ganar sus voluntades, de modo que aporten coordinadamente sus recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas. Debe ganar las voluntades de los actores involucrados en sus escenarios de gestión. Sin ello, no logrará imponer dirección alguna a su gestión en ningún escenario público, ya que deberá estar respondiendo en cada momento a las turbulencias generadas por las intervenciones individuales y puramente competitivas de todos los actores sociales involucrados en el, cada uno procurando ganar control sobre 'su' escenario, con los distintos grados de poder y movidos por sus intereses particulares . Este argumento justificatorio de la participación en los procesos de gestión, es evidentemente de mucha mayor penetración en los sectores de poder -y en particular en los medios políticos- que el de los 'derechos sociales'. Por otro lado, ya se está implantando también la participación en los procesos de planificación de las empresas, sobre todo en los países capitalistas avanzados.

Pero el Estado confronta otro desafío en sus metodologías o estrategias de gestión. Así como las disciplinas individuales no pueden tratar adecuadamente realidades complejas por sí solas, así también aquellas realidades complejas exigen de las tradicionales estructuras del Estado -sectoriales y por niveles jurisdiccionales-, un tratamiento concertado entre niveles y sectores pertinentes. Así entonces, debe plantearse coparticipación y correponsabilidades entre niveles estatales y al interior de las estructuras sectoriales en los escenarios participativos en que se hallen involucrados. No se trata tanto de crear nuevas estructuras multisectoriales o multijurisdiccionales, con gran riesgo de carecer de poder sobre estructuras preexistentes, sino de generar 'espacios de articulación' ad hoc, eficientes y adecuados para el tratamiento de cada temática especifica, al interior de las estructuras estatales.

1.6. Concepción actual de la actividad de planificación como 'gestión social planificada'

La actividad de planificación se transforma así, en cualquier escenario de intervención, en un emprendimiento multiactoral, con un profundo contenido de negociación y concertación entre actores sociales diversos. El paradigma tradicional de la actividad de planificación y sus metodologías están siendo substituidos por otro paradigma, todavía en desarrollo, el de la "gestión social planificada”, multiactoral y participativa. De ser una actividad de responsabilidad exclusiva del Estado, ha pasado a ser derecho y responsabilidad conjunta de toda la sociedad. En ella participan sus instituciones (las que integran el Estado, el Mercado, etc.), las organizaciones y grupos de la sociedad civil y las familias e individuos.

En forma paralela han debido cambiar también la concepción y la metodología de la actividad de planificación en general y de la planificación urbana en particular. Los escenarios territoriales involucrados en la gestión urbana y regional -pero también en la planificación social, de salud, de desarrollo económico y del empleo, etc.- son siempre escenarios complejos, que no pueden ser tratados unisectorial ni unidisciplinariamente. De una actividad y proceso puramente técnicos en manos del Estado, se está convirtiendo en una actividad y proceso político-técnicos, en que se debe involucrar participativamente a otros actores sociales que de una manera u otra son 'usuarios' de la ciudad, que con sus acciones y recursos modelan la ciudad.

En la planificación urbana, la del desarrollo urbano y ambiental, el Estado adquiere también un rol muy diferente al tradicional. Ya no es sólo un interventor directo en la ciudad, para intervenir físicamente, corregir, controlar, valorizar, velar por la seguridad y la equidad social, etc.. Debe además ser el impulsor y facilitador de concertaciones con y entre actores sociales con demandas, intereses y poderes de intervención diferentes sobre el espacio urbano y sobre el medio ambiente.

2. Cómo concebimos hoy a la planificación urbana.

2.1. El rol del Estado en la gestión social planificada de la ciudad

La planificación urbana pasó de ser una actividad de un actor (el Estado), con el objeto de orientar su gestión de la ciudad, a ser una actividad conjunta de múltiples actores, involucrados todos ellos en la gestión de la ciudad, en aquellos aspectos y en aquellos espacios que son pertinentes a sus demandas, a sus intereses, a su accionar.

Uno de los roles primarios del Estado en la planificación, como actor social involucrado por su misma naturaleza en ella, es el de convocar a esta participación a los actores sociales pertinentes y promover y facilitar esta participación. Y para ello debe generar los 'espacios de articulación' -de negociación y de concertación- correspondientes . Debe intervenir en ellos para proveer la información que fuere necesaria y para incorporar en aquellos procesos de concertación la máxima racionalidad posible y la máxima equidad posible en los procesos de negociación y toma de decisiones, teniendo en cuenta los diferentes grados y bases de poder con que cuentan los diversos actores participantes. Sólo de ese modo podrá comprometer las voluntades de estos actores para el modelamiento conjunto y coordinado de la ciudad y sus diversos aspectos y sectores.

El Estado -los diversos 'actores sociales' jurisdiccionales y sectoriales que lo componen- no es por supuesto un actor pasivo en estas negociaciones. Debe intervenir activamente en ellas presentando sus puntos de vista, proponiendo soluciones y cuidando que la direccionalidad o los efectos colaterales de las acciones que se diseñen no se contrapongan con otras intervenciones o con las políticas urbanas globales de la ciudad y hacia el futuro. Este es el caso, por ejemplo, cuando se negocie y planifique en barrios o espacios limitados o cuando se focaliza sobre un problema tradicionalmente sectorial, debiendo entonces defender los intereses globales de la ciudad y de sus vecinos y de las generaciones futuras.

2.2. Los escenarios de participación en la planificación urbana: de qué participación estamos hablando.

“Muchos ojos ven mejor que uno”, “Varias cabezas piensan mejor que una”: son frases de cuño popular, cargadas de buen sentido. Pero también: “Si todos hablan a la vez sólo se oye ruido”, “Demasiadas opiniones para llegar a soluciones” y otras en el mismo sentido. Para establecer metodologías de participación en procesos de gestión debemos tomar en cuenta aquellas advertencias.

Para afrontar con éxito los procesos de gestión participativa, cada uno de los escenarios de negociación y concertación debe ser limitado en su temática, es decir, recortado de alguna manera significativa, en función de una problemática a tratar. Recortar no significa ignorar lo excluido del 'recorte': se focaliza en la temática en discusión, pero sin dejar de considerar a la vez sus condicionamientos, sus encadenamientos e interdependencias más significativos con lo excluido. En procesos de planificación urbana, estos recortes pueden ser focalizados sobre un territorio particular (por ejemplo, un barrio o un sector urbano), sobre una problemática particular de la ciudad (por ejemplo, la disposición de basura o el transporte de carga) o aspectos particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia de transporte de pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios públicos de un barrio). También el territorio de la ciudad como un todo puede ser un recorte significativo para tratar, por ejemplo, sus problemáticas específicas de nivel global, tales como sus relaciones viales regionales, su disponibilidad global de espacios públicos verdes, su contaminación acuífera o aérea o sus inundaciones, sus inequidades socio- territoriales, etc.

Estos 'recortes' de escenarios permiten a la vez circunscribir la variedad de actores sociales participantes a los que fueren pertinentes a cada problemática en consideración, es decir, que estuvieren involucrados y/o tuvieran intereses específicos en dicho campo. Y, por ende, se estarían constituyendo 'espacios de articulación' significativos, con un número más manejable de participantes, todos involucrados en la problemática en cuestión. Aún un número alto de personas participantes puede volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a decisiones compartidas, si se aplican técnicas apropiadas de trabajo, alternadamente en pequeños grupos y en plenarios, y con apoyo especializado, por ejemplo, de psicólogos sociales.

Si aquellos 'espacios de articulación' son convocados desde un organismo del Estado, debe cuidarse, por un lado, que no queden excluidos actores sociales significativos que hagan al modelamiento de una intervención posible; es decir, todos aquéllos que tienen intereses concretos -aunque diversos- respecto de la problemática en cuestión, aquéllos que tienen los recursos o las capacidades de acción requeridas para hacer posible la intervención que se diseñe e incluso de aquéllos que podrían tener los medios para impedir o distorsionar la intervención. Igualmente debe cuidarse que estén representados los organismos sectoriales pertinentes del Estado, del propio nivel u otros niveles involucrados. Y, por otro lado, debe cuidarse de la legitimidad de la representación de aquellos actores en el espacio participativo y de su fluida comunicación con sus representados para canalizar información, consultas y mandatos hacia y desde sus representados, asegurando así que sus negociaciones en la mesa de concertación sean avaladas por los decisores efectivos del actor social representado. Sin ello, las personas participantes podrían estar negociando 'en rueda libre', sin garantizar que aquellos acuerdos que se hagan se vean respaldados en los hechos por sus mandantes.

Otro aspecto fundamental que determina los resultados de las interacciones, negociaciones y acuerdos en aquellos 'espacios de articulación' es el manejo de las relaciones de poder en la mesa de concertación. Por un lado los menos poderosos se verán en la necesidad de desarrollar estrategias de construcción de poder para constituirse en 'interlocutores válidos' ante los más poderosos y poder así negociar desde posiciones de poder mas equitativas. Además, en las reuniones de trabajo deben aplicarse técnicas que propendan a la democratización de las discusiones, evitando manejos de los actores con mayores bases de poder tendientes a imponer sus puntos de vista y propuestas. Otra vez, para ello, debe recurrirse a apoyos profesionales especializados.

El rol del Estado como convocante, participante y facilitador de estas negociaciones debe complementarse con una conducción democrática y una metodología que ordene el tratamiento y permita hacer avances progresivos hacia los resultados concertados perseguidos. El registro de dichos avances es crítico, no sólo como ayuda memoria de los resultados intermedios y decisiones que se vayan produciendo, sino también para poder volver atrás a reconsiderar algún aspecto que en un momento posterior se considere indebidamente tratado.

3. Los problemas de la participación.

No podemos ser ingenuos: son evidentemente muchos los problemas que se confrontan para encarar estas nuevas situaciones participativas. Como toda experiencia novedosa de una praxis social, requiere un largo y relativamente riesgos -riesgo de desviaciones y fracasos- proceso de experimentación, evaluación de ensayos y errores y reformulaciones, en una palabra, un proceso de aprendizaje social.

A continuación expondremos algunas de las dificultades más significativas que encara la propuesta participativa en la gestión social planificada.

3.1. Una cultura social que espera todo del Estado

Nuestra cultura social, instalada en nuestro país sobre todo desde las décadas del '50 y '60 con el desarrollismo, el 'Estado de bienestar' (el "Welfare state"), nos ha acostumbrado a esperar todo o casi todo del Estado. Ese 'Estado Benefactor' debería asegurar el desarrollo -económico, social o urbano-, cuidar nuestra calidad de vida, crear las condiciones óptimas para nuestros negocios y para nuestras diversas necesidades y actividades familiares e individuales. Pero como no lo hace o no lo hace apropiadamente, tendemos a protestar, mientras seguimos reclamando de ese Estado -que ya no es el mismo de aquellos años- que cumpla con lo que debe proveernos.

De ello surge una cultura social básicamente pasiva respecto de las condiciones externas en que se desenvuelve cada uno. Todo aquel campo de lo público, del escenario en que vivimos, lo hemos delegado exclusivamente como dominio del Estado ... y para eso elegimos -cuando nos dejan- nuestros gobernantes y representantes. No asumimos una necesaria co-responsabilidad, no contribuimos activa, eficaz y colaborativamente a efectivizarlo. Por supuesto que ha contribuido también a conformar esta cultura la fragmentación e individuación instauradas en nuestra sociedad por la represión y el terror de los gobiernos de facto de las décadas pasadas.

3.2. La falta de experiencias efectivas de gestión participativa

Nuestra sociedad carece todavía de experiencias de gestión efectivamente participativas propuestas desde el Estado. En la última década han existido, es cierto, algunas convocatorias de organismos estatales de distintas jurisdicciones en esta dirección, pero han sido muy restringidas, poco orgánicas y escasamente conclusivas o determinantes, y siempre profundamente frustrantes para los asistentes. A pesar de aquellas escasas convocatorias no es una práctica que la ciudadanía espera en general del Estado, en ningún nivel. Y las experiencias habidas tampoco demuestran su eficacia en términos de gestión de lo público.

Aquella falta de experiencias y la tradicional autonomía y verticalidad inconsulta de las decisiones de los funcionarios políticos y de los organismos de gobierno infunden de escasa credibilidad y escepticismo a las convocatorias del Estado a la participación en la gestión. “La política es para que se ocupen los políticos, es cosa de ellos; para eso votamos y elegimos a nuestros representantes en la Legislatura (o en el Concejo Deliberante)”: es una típica respuesta ante tales convocatorias.

Estas convocatorias más bien tienden a generar desconfianza y sospechas en la ciudadanía respecto de sus verdaderos fines, asignándoles -no siempre desacertadamente- objetivos de manipulación política. Y como tales, tienden a ser tomadas, por aquellas personas que en efecto asisten, también con objetivos de enfrentamiento político. Entonces esas 'audiencias públicas' se convierten por lo general en arenas para denunciar al Gobierno de turno, para reclamar, demandar y reivindicar derechos, en fin, para manifestar oposición política, sobre todo en la medida que puedan contar con difusión pública a través de los medios.

3.3. La cultura de la clase política

Contribuye hoy a las dificultades la cultura dominante en la clase política. El político, sobre todo el que ha accedido o podría acceder a algún puesto de gobierno o al legislativo, se abroquela en aquello de que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”, que define -y limita- a la democracia formal. Tiende a aceptar sólo los canales formales de participación en ‘la cosa pública’.

Esto muchas veces oculta también la desconfianza del político respecto de la participación, aún cuando pudiere estar en el discurso bien predispuesto hacia ella: tiene miedo a que se acumulen demandas que no pueda atender y al costo político resultante. Y entonces, con frecuencia, tiende a hacer ficciones de participación. Convoca a una 'audiencia pública', ... pero se reserva la decisión final, que suele ser la que ya tenia formulada antes de la instancia participativa. O convoca a participar sólo a los que sabe 'amigos', para que den visos públicos al refrendamiento de su decisión. Y luego se sorprende de la oposición política despertada en los que no fueron invitados. La participación es como una puerta: no puede estar sino abierta o cerrada, no hay términos medios. Todas estas experiencias 'a medias' realimentan la falta de credibilidad y el distanciamiento de la gente respecto de tales convocatorias desde el Estado.

También es usual que el político contemple estos eventuales escenarios participativos con objetivos de manipulación, de ganancias políticas y los encara con discursos demagógicos y escaso compromiso real. Pueden efectivamente ser escenarios de posible ganancia política; pero ello requiere de otras estrategias de comunicación y de negociación, con respeto del ciudadano, veracidad de información y compromiso efectivo, no ilusorio.

El cambio de una cultura política centrada exclusivamente en la democracia formal a una crecientemente participativa no es fácil. Se están incorporando cláusulas nuevas que abren a la participación en constituciones y otros sistemas normativos; pero sus contenidos permanecen vagos y sin reglamentar, pues se carece de modelos normativos para procesarlos. Ello se debe en buena parte a una desactualización de la clase política con respecto a los nuevos enfoques de la actividad de planificación y, sobre todo, en lo que atañe a las prácticas y a la experiencia adquiridas en metodológicas operativas para las instancias participativas.

3.4. La escasez de metodologías probadas para procesos participativos en escenarios convocados por el Estado.

Es cierto: muchos de los profesionales que trabajamos en actividades de planificación en nuestro país tenemos ya amplia experiencia y sabemos obtener excelentes resultados en procesos efectivamente participativos, pero por lo general en escenarios de gestión recortados y conformados desde afuera del Estado -aunque frecuentemente con participación de organismos del Estado- y muy rara vez convocados desde el Estado mismo. Hay más experiencia acumulada en este sentido en otros países. En Canadá, por ejemplo, la planificación urbana de muchas de las ciudades mayores se realiza fundamentalmente sobre la base de los aportes de mesas participativas de negociación y concertación convocadas y apoyadas por los respectivos organismos de planificación municipal o metropolitana.

En general no se cuenta en nuestro país con metodologías probadas para procesos de esta naturaleza conducidos desde el Estado. Sí hay experiencias, con diversos grados de éxito, pero son demasiado escasas para extraer de ellas metodologías 'probadas', sobre todo en la medida que cada realidad es diferente. Pero se constituyen, eso sí, en fuentes muy ricas de aprendizaje para participantes, profesionales e investigadores, tanto por sus logros como por sus errores. Sabemos en realidad más lo que no debemos hacer; pero a la vez, vamos teniendo pistas sobre lo que parecería conveniente hacer.

Estamos acumulando aprendizajes respecto de cómo hacer aquellos 'recortes' temáticos significativos, que mencionamos más arriba, sobre los cuales focalizar el trabajo en cada mesa de negociación y concertación, de manera de garantizar -o hacer más probable- su eficacia . Estamos aprendiendo a identificar a los actores sociales involucrados en cada uno de esos 'recortes', de manera de garantizar una convocatoria necesaria y suficiente, sin perjuicio de que puedan agregarse, por propia voluntad, algunos actores involucrados que se hubiere omitido.

También estamos definiendo y diseñando procedimientos y modalidades apropiadas de operación que, a la vez que favorezcan y potencien la participación, sean lógicos y eficientes para los distintos `momentos' de los procesos de planificación, en que los productos esperados son de diferente naturaleza (por ejemplo, el diagnóstico, las estrategias, esquemas o planes generales indicativos, la identificación y el diseño de normas, de programas y proyectos, la programación de estos, la ejecución y su monitoreo, la evaluación, etc.]. Estos importantes avances metodológicos se están haciendo sobre la base de experiencias, evaluaciones y ajustes, propios y ajenos, y mucha sistematización e investigación. No puede haber recetas para situaciones que son siempre distintas, pero podemos saber qué puede, debe o no hacerse, en general, en función de las características propias de cada tipo de situación.

Los términos de 'audiencia pública' y 'consulta pública' -y finalmente, de 'participación social en la gestión de la ciudad'- no pueden materializarse sólo bajo la forma de una suerte de 'cabildo abierto', quizás satisfactoria para algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca conclusiva. Hoy aquellas nociones están siendo operacionalizadas bajo la forma de eventos y procesos secuenciales de actividades discretas y de diversas modalidades de operación, acordes con el tipo de producto a obtener.

Son muy variadas las figuras operativas que resguardan y potencian la participación pública y atienden a la vez a su eficacia: publicidad o exposición de materiales y propuestas y debates públicos abiertos, consultas en mesas de actores sociales pertinentes y convocatorias públicas a aportes del ciudadano por escrito y respondidos desde el organismo pertinente, elaboraciones en talleres o mesas de negociación y concertación entre representantes de los actores sociales y resoluciones de tareas especificas en equipos de técnicos designados por aquéllos, etc. Algunas de estas modalidades exigen convocatoria pública bien publicitada y facilitada, otras son selectivas, según la pertinencia de los actores sociales respecto de la temática a tratar, y otras pueden combinar ambas características.

Cada una de dichas modalidades exige técnicas de trabajo particulares. Las asambleas demasiado numerosas, por ejemplo, pueden ser útiles para enriquecer los contenidos en discusión, con aporte de percepciones, información, ideas, demandas, alternativas, etc., no previstas por algún equipo técnico; pero no son el ámbito adecuado para sintetizarlos racional y ordenadamente y llegar a conclusiones más o menos consensuadas. Además requieren de la aplicación de ciertas técnicas para lograr una participación igualitaria, garantizando, por ejemplo, diálogos respetuosos, pertinentes y sin autoritarismos. Para la realización de una tarea, la elaboración y síntesis de ideas, la negociación de conclusiones o decisiones, debe trabajarse en pequeños grupos y a veces en equipos profesionales especializados, aún cuando sus conclusiones deban luego ser sometidas a otras elaboraciones intergrupales o discutidas en plenarios. Cada modalidad de interacción tiene sus ventajas y sus limitaciones y por ello se requiere de este tipo de definiciones técnicas para diseñar y organizar las diversas instancias participativas de modo que resulten lo más democráticas y productivas posible.

4. Algunas conclusiones

Por todo lo dicho, llevará aún un tiempo relativamente largo alcanzar formas verdaderamente efectivas de participación social en la gestión planificada de la ciudad. Ello requiere cambios culturales profundos en todos los actores, tanto en la clase política como en la ciudadanía en general y, por ende, en sus instituciones, sobre todo en el Estado y, ¿por que no?, en el Mercado, en las instituciones académicas que forman a los profesionales, en los medios de comunicación, etc. Y los cambios culturales son siempre lentos.

Mientras tanto, habrá experiencias parciales, no siempre logradas, se cometerán seguramente errores . Esperemos ser capaces todos de aprender de ellas, en un proceso social interactivo de aprendizaje a partir de prácticas crecientemente eficaces y democráticas. En la medida que seamos capaces de hacerlo, cada uno irá incorporando nuevas prácticas, perdiendo sus desconfianzas mutuas y, en fin, se ira habituando a responder constructivamente a las convocatorias a la participación en la gestión social planificada de su ciudad y su medio ambiente. Y nuestra cultura habrá avanzado hacia nuevas formas de democracia.

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