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4 de agosto de 2006

La participación en la gestión, justificación, malos entendidos, dificultades y estrategias

por Mario C. Robirosa

1. Por qué es deseable la participación social en la planificación de la gestión.

1.1. El fracaso de las metodologías tradicionales de planificación.

Durante muchas décadas los profesionales de la planificación obramos unánimemente bajo la convicción de que nuestra racionalidad académica, científica o técnica era necesaria y suficiente para incorporar el máximo de racionalidad posible a las decisiones de gestión y a la acción en función de objetivos o metas, explícitas o sobreentendidas, de desarrollo, de solución de problemas o de mejoramiento del desempeño de algún organismo u organización. Esto era así en los campos de la planificación urbana o regional, de la planificación social, de salud, etc. o de la planificación en empresas, instituciones u organizaciones de cualquier naturaleza, magnitud o grado de desarrollo. Debemos reconocer que todavía hoy son muchos los 'planificadores' que actúan bajo dicha convicción en respuesta a tales demandas de sus jefes o gestores.

Los fracasos de este enfoque, sin embargo, han sido y son demasiado frecuentes y aun sistemáticos, sobre todo cuando se enfrentan problemáticas complejas: lo planificado no se ejecuta o se implementa a medias o se suspende, no se obtienen los resultados esperados y se generan efectos contraindicados o negativos en aspectos imprevistos. También, las más de las veces, dichos 'planificadores' ni siquiera son escuchados por aquellos decisores y no logran influir en sus decisiones. Ello, desde hace más de dos décadas, ha movido a una creciente proporción de entre nosotros a revisor las causas de los fracasos y a plantear un nuevo 'modelo' o 'paradigma' de la actividad de planificación.

1.2. Los nuevos planteos epistemológicos.

Convergente con este cuestionamiento de las metodologías de planificación, se ha estado produciendo un cuestionamiento epistemológico de los alcances mismos de aquella racionalidad científica y técnica.–

En primer lugar, desde la década de los '40, el pensamiento sistémico -la "teoría general de sistemas"- (por ejemplo, desde distintos campos, von Bertalanffy [1968], Boulding [1968 ], Ackoff [1972 ], Emery y Trist [1972 ], Miller [1965]) cuestionaba la posibilidad de explicar fenómenos complejos de la realidad desde la óptica de una disciplina particular. Y se planteaba la necesidad de un enfoque trans-disciplinario, sintético antes que analítico, para investigar y explicar los fenómenos de la realidad, partiendo de la totalidad inclusiva para poder comprender el lugar de lo parcial y entonces analizarlo en sus relaciones con el todo y en si mismo.

En segundo lugar, los epistemólogos han comenzado a cuestionar ciertas limitaciones de los supuestos sobre los cuales las diversas ciencias han estado construyendo sus generalizaciones científicas y explicaciones. Una limitación -la mas obvia- as la posibilidad de incluir, en las explicaciones de un fenómeno realizadas desde una disciplina, relaciones con aspectos de la realidad que no son constitutivas especificas de su objetos de estudio.

Además de otros cuestionamientos de principios básicos del 'método científico' mismo, como es definido y es dominante hoy -y que no vienen al caso- (ver, por ejemplo, los cuestionamientos de Lakatos [1970, 1976]) se cuestiona la legitimidad o la validez social, universal, del conocimiento generado por aplicación del 'método científico'. Es el caso, por ejemplo, de Feyerabend [1984], quien llega a preguntarse si la creencia en el método científico no es acaso una ideología propia y exclusiva de los científicos. De ser así, los resultados de su aplicación pueden no siempre ser conocimientos válidos para otras categorías sociales, en tanto estas aplican otros métodos: la tradición, el ensayo y error, el 'sentido común', algún sistema de creencias, lo que afirma el más educado o el supuesto 'especialista', o lo que dictamina el poder. Cada uno de ellos estaría considerando en su 'ecuación racional' (que podría simbolizarse como y = ax1 + bx2 + cx3 + ... + nxi) datos (las xi) y/o ponderaciones (a, b, c, ..., n) diferentes. Los conocimientos construidos a partir de estos métodos serían desde ya diferentes, pero serían también socialmente tan legítimos como los de los científicos, pues estarían validados desde sus respectivos métodos.

En este sentido, los diversos 'métodos' de construcción de conocimientos producirían siempre conocimientos hipotéticos -hipótesis, no 'verdades de validez necesariamente universal-, validados por el método aplicado . Estos planteos epistemológicos actuales aceptan pues la validez de diversos saberes, es decir, de diversos encaminamientos racionales, de diversas racionalidades, en la construcción de los conocimientos sostenidos por cada uno. Nada de esto se refiere a la 'verdad' de los conocimientos generados por las diversas racionalidades . Acepta en cambio que esta variedad de conocimientos sólo hipotéticos, validados por distintos sistemas racionales, pueden todos ser socialmente legítimos hasta tanto no se pruebe su no consistencia con la realidad bajo observación.

Estos recientes planteos epistemológicos son de muy significativa utilidad en su aplicación a las realidades complejas en que se pretende gestionar e intervenir en forma planificada. E implican como corolario un enorme respeto debido hacia los diversos saberes ajenos y la deseabilidad de confrontar y sintetizar aquellas diversas hipótesis sustentadas por actores sociales diversos.

1.3. Una cultura crecientemente democrática y participativa.

Es indudable que la cultura política de la sociedad, por lo menos en nuestras sociedades 'occidentales' y urbanas, está cambiando mucho en las últimas décadas. Hay una conciencia creciente y cada vez más extendida acerca de los derechos sociales y humanos; y con ello, del derecho de cada uno y de cada sector social de participar en los procesos decisorios que determinan las condiciones en que se desarrollan sus vidas y que modelan los escenarios de sus actividades.

Este tiende a ser hoy el argumento más aludido y utilizado en defensa y demanda de una participación social en los procesos de gestión de todo tipo y alcance. En lo político se manifiesta en la búsqueda de modelos crecientemente democráticos de gobierno y de representación, siempre mas allá de la 'democracia formal' históricamente establecida. Pero también se manifiesta en el rechazo al autoritarismo, a la verticalidad decisoria del Estado, en el reclamo de la participación en los procesos particularizados de toma de decisiones de acción que afectan las condiciones en que cada uno se desenvuelve y en su calidad de vida.

El reclamo de participación ha trascendido hoy lo específicamente político, con referencia al Estado como institución social, y se manifiesta en escenarios empresariales, sindicales, barriales y en todo tipo de organizaciones de la sociedad civil. La demanda de participación se extiende y crece en todos los ámbitos y situaciones.

1.4. El Estado esta cambiando.

No hay duda de que en las últimas décadas el Estado como institución está en proceso de cambio y eso no sólo en nuestro país Ya no es el mismo Estado desde el cual se pretendía planificar en los años '50. Hoy, en un mundo que tiende a globalizarse, el Estado no es necesariamente el actor social más fuerte en muchos escenarios. Las multinacionales, las empresas fuertes y hasta ciertos movimientos sociales, tienen capacidades de intervención y gestión en algunos escenarios públicos nacionales o locales, que logran superar las intenciones de intervención del Estado y aún sus capacidades de regulación y de control. Fenómenos y factores muy distantes, que no pueden ser controlados desde un Estado nacional -por ejemplo precios internacionales, hegemonismos políticos y económicos, mensajes de los medios de comunicación, depredaciones y desastres ecológicos, fenómenos climáticos- establecen límites y condiciones a las capacidades de acción y de intervención de un Estado.

Tampoco el Estado tiene en la situación actual los recursos disponibles para intervenir por sí solo, en forma directa, en sus propios escenarios de actuación, mediante programas y proyectos complejos o para inducir a todos los actores sociales pertinentes a actuar en función de las metas que se propone. Y este era un supuesto fundamental de la planificación tradicional desde el Estado.

El modelo neoliberal instalado en el Estado es, en sus formas extremas, reacio a planificar, excepto en lo estrictamente económico-financiero y ello bajo una óptica monetarista y económicamente eficientista y de cortos plazas. Esto y las opciones financieras del Estado dificultan o impiden el tratamiento planificado integral de situaciones complejas, sobre todo en cuanto trascienden lo sectorial, tales como la pobreza, la salud pública, el desarrollo urbano y local, el medio ambiente, la comunicación y educación populares, la cultura, etc.. Todo programa de ataque integral a tales problemáticas y con vistas al mediano y largo plazos, es visto como ineficiente y sólo merecedor de un apoyo estatal sistemáticamente insuficiente.

La planificación tradicional -y su metodología básicamente tecnocrática- supone un Estado fuerte, actor único o fundamental en inducir respuestas previsibles de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios. Hoy el Estado debe compartir la tarea con otros actores sociales, con aquéllos que sean pertinentes en cada escenario de gestión.

Esto no significa de ninguna manera que el Estado, como institución especifica de la sociedad, pierda su rol de gestor, de direccionador, de control y de actor social concreto que interviene en aquéllo que la sociedad le encomienda. El Estado es así un actor social indispensable e indeclinable en los procesos de planificación de los escenarios de lo publico, de lo que atañe a la ciudadanía. Pero su papel en dichos procesos se esta redefiniendo, debe redefinirse.

1.5. La participación, indispensable en la gestión planificada .

Aunque el argumento de los derechos humanos y sociales debiera bastar para justificar la participación social en la gestión de problemas que les atañen a los ciudadanos, es sin embargo el menos convincente para los actores sociales que detentan algún poder en nuestra sociedad, y por ende en el Estado. En la medida que cuestiona al sistema de poder, dando cabida a actores sociales muchas veces excluidos de él, resulta en alguna medida 'subversivo' de las estructuras vigentes de poder político y económico, es decir de lo que ellas dan en llamar "el orden establecido". Por esta razón los argumentos basados estrictamente en los derechos sociales son insuficientes y resultan poco eficaces en apoyo de las demandas de participación en la gestión.

El argumento de la 'racionalidad' cientifico-técnica como fundamento de la planificación no es de descartar, pero debe colocarse en su lugar, quitándole a este tipo de racionalidad su exclusividad, cuando se trata de aplicaciones a realidades complejas. En primer lugar, ningún profesional científico o técnico, por más formado y experimentado que sea, representa el 'estado del arte' de su disciplina: no puede conocer todo lo que su disciplina acumula, ha hecho elecciones vitales que han producido en él un sistema propio y muy selectivo –y necesariamente subjetivo- de sus conocimientos disciplinarios y los ha sintetizado, como persona, con otros conocimientos, no necesariamente científicos. No puede por lo tanto asignar a sus afirmaciones un carácter necesariamente 'científico'. En segundo lugar, no existe un 'método científico' establecido para tratar fenómenos complejos en forma inter- o transdisciplinaria -sin cometer drásticos reduccionismos-, que relacione nociones y variables de distinto origen disciplinario. En tercer lugar, las ciencias buscan leyes generales, las proposiciones científicas afirman algo general del universo de situaciones idénticas. Pero los sectores de realidad en que se interviene son siempre situaciones particulares, que nunca, en ese sentido, son muestras representativas de algún universo de situaciones idénticas. A pesar de ello, todo conocimiento generado por el método científico debe ser tomado en cuenta en la medida que puede contribuir a la construcción de un conocimiento especifico referido a aquella situación particular de la realidad. Pero, en cuarto lugar, dicho conocimiento debe ser considerado como un conocimiento hipotético, una hipótesis -verificable o falsificable-, que debe interactuar y buscar alguna síntesis con otros conocimientos hipotéticos generados por otros saberes o sistemas de racionalidad. En referencia a situaciones complejas, el saber científico y sus derivaciones tecnológicas no pueden ser impuestos por encima de los otros saberes, sobre todo como base para tomar decisiones de intervención en aquéllas.

El Estado, para poder hoy planificar con algún éxito, necesita involucrar a los diversos actores pertinentes en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las direccionalidades de su gestión y así ganar sus voluntades, de modo que aporten coordinadamente sus recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas. Debe ganar las voluntades de los actores involucrados en sus escenarios de gestión. Sin ello, no logrará imponer dirección alguna a su gestión en ningún escenario público, ya que deberá estar respondiendo en cada momento a las turbulencias generadas por las intervenciones individuales y puramente competitivas de todos los actores sociales involucrados en el, cada uno procurando ganar control sobre 'su' escenario, con los distintos grados de poder y movidos por sus intereses particulares . Este argumento justificatorio de la participación en los procesos de gestión, es evidentemente de mucha mayor penetración en los sectores de poder -y en particular en los medios políticos- que el de los 'derechos sociales'. Por otro lado, ya se está implantando también la participación en los procesos de planificación de las empresas, sobre todo en los países capitalistas avanzados.

Pero el Estado confronta otro desafío en sus metodologías o estrategias de gestión. Así como las disciplinas individuales no pueden tratar adecuadamente realidades complejas por sí solas, así también aquellas realidades complejas exigen de las tradicionales estructuras del Estado -sectoriales y por niveles jurisdiccionales-, un tratamiento concertado entre niveles y sectores pertinentes. Así entonces, debe plantearse coparticipación y correponsabilidades entre niveles estatales y al interior de las estructuras sectoriales en los escenarios participativos en que se hallen involucrados. No se trata tanto de crear nuevas estructuras multisectoriales o multijurisdiccionales, con gran riesgo de carecer de poder sobre estructuras preexistentes, sino de generar 'espacios de articulación' ad hoc, eficientes y adecuados para el tratamiento de cada temática especifica, al interior de las estructuras estatales.

1.6. Concepción actual de la actividad de planificación como 'gestión social planificada'

La actividad de planificación se transforma así, en cualquier escenario de intervención, en un emprendimiento multiactoral, con un profundo contenido de negociación y concertación entre actores sociales diversos. El paradigma tradicional de la actividad de planificación y sus metodologías están siendo substituidos por otro paradigma, todavía en desarrollo, el de la "gestión social planificada”, multiactoral y participativa. De ser una actividad de responsabilidad exclusiva del Estado, ha pasado a ser derecho y responsabilidad conjunta de toda la sociedad. En ella participan sus instituciones (las que integran el Estado, el Mercado, etc.), las organizaciones y grupos de la sociedad civil y las familias e individuos.

En forma paralela han debido cambiar también la concepción y la metodología de la actividad de planificación en general y de la planificación urbana en particular. Los escenarios territoriales involucrados en la gestión urbana y regional -pero también en la planificación social, de salud, de desarrollo económico y del empleo, etc.- son siempre escenarios complejos, que no pueden ser tratados unisectorial ni unidisciplinariamente. De una actividad y proceso puramente técnicos en manos del Estado, se está convirtiendo en una actividad y proceso político-técnicos, en que se debe involucrar participativamente a otros actores sociales que de una manera u otra son 'usuarios' de la ciudad, que con sus acciones y recursos modelan la ciudad.

En la planificación urbana, la del desarrollo urbano y ambiental, el Estado adquiere también un rol muy diferente al tradicional. Ya no es sólo un interventor directo en la ciudad, para intervenir físicamente, corregir, controlar, valorizar, velar por la seguridad y la equidad social, etc.. Debe además ser el impulsor y facilitador de concertaciones con y entre actores sociales con demandas, intereses y poderes de intervención diferentes sobre el espacio urbano y sobre el medio ambiente.

2. Cómo concebimos hoy a la planificación urbana.

2.1. El rol del Estado en la gestión social planificada de la ciudad

La planificación urbana pasó de ser una actividad de un actor (el Estado), con el objeto de orientar su gestión de la ciudad, a ser una actividad conjunta de múltiples actores, involucrados todos ellos en la gestión de la ciudad, en aquellos aspectos y en aquellos espacios que son pertinentes a sus demandas, a sus intereses, a su accionar.

Uno de los roles primarios del Estado en la planificación, como actor social involucrado por su misma naturaleza en ella, es el de convocar a esta participación a los actores sociales pertinentes y promover y facilitar esta participación. Y para ello debe generar los 'espacios de articulación' -de negociación y de concertación- correspondientes . Debe intervenir en ellos para proveer la información que fuere necesaria y para incorporar en aquellos procesos de concertación la máxima racionalidad posible y la máxima equidad posible en los procesos de negociación y toma de decisiones, teniendo en cuenta los diferentes grados y bases de poder con que cuentan los diversos actores participantes. Sólo de ese modo podrá comprometer las voluntades de estos actores para el modelamiento conjunto y coordinado de la ciudad y sus diversos aspectos y sectores.

El Estado -los diversos 'actores sociales' jurisdiccionales y sectoriales que lo componen- no es por supuesto un actor pasivo en estas negociaciones. Debe intervenir activamente en ellas presentando sus puntos de vista, proponiendo soluciones y cuidando que la direccionalidad o los efectos colaterales de las acciones que se diseñen no se contrapongan con otras intervenciones o con las políticas urbanas globales de la ciudad y hacia el futuro. Este es el caso, por ejemplo, cuando se negocie y planifique en barrios o espacios limitados o cuando se focaliza sobre un problema tradicionalmente sectorial, debiendo entonces defender los intereses globales de la ciudad y de sus vecinos y de las generaciones futuras.

2.2. Los escenarios de participación en la planificación urbana: de qué participación estamos hablando.

“Muchos ojos ven mejor que uno”, “Varias cabezas piensan mejor que una”: son frases de cuño popular, cargadas de buen sentido. Pero también: “Si todos hablan a la vez sólo se oye ruido”, “Demasiadas opiniones para llegar a soluciones” y otras en el mismo sentido. Para establecer metodologías de participación en procesos de gestión debemos tomar en cuenta aquellas advertencias.

Para afrontar con éxito los procesos de gestión participativa, cada uno de los escenarios de negociación y concertación debe ser limitado en su temática, es decir, recortado de alguna manera significativa, en función de una problemática a tratar. Recortar no significa ignorar lo excluido del 'recorte': se focaliza en la temática en discusión, pero sin dejar de considerar a la vez sus condicionamientos, sus encadenamientos e interdependencias más significativos con lo excluido. En procesos de planificación urbana, estos recortes pueden ser focalizados sobre un territorio particular (por ejemplo, un barrio o un sector urbano), sobre una problemática particular de la ciudad (por ejemplo, la disposición de basura o el transporte de carga) o aspectos particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia de transporte de pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios públicos de un barrio). También el territorio de la ciudad como un todo puede ser un recorte significativo para tratar, por ejemplo, sus problemáticas específicas de nivel global, tales como sus relaciones viales regionales, su disponibilidad global de espacios públicos verdes, su contaminación acuífera o aérea o sus inundaciones, sus inequidades socio- territoriales, etc.

Estos 'recortes' de escenarios permiten a la vez circunscribir la variedad de actores sociales participantes a los que fueren pertinentes a cada problemática en consideración, es decir, que estuvieren involucrados y/o tuvieran intereses específicos en dicho campo. Y, por ende, se estarían constituyendo 'espacios de articulación' significativos, con un número más manejable de participantes, todos involucrados en la problemática en cuestión. Aún un número alto de personas participantes puede volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a decisiones compartidas, si se aplican técnicas apropiadas de trabajo, alternadamente en pequeños grupos y en plenarios, y con apoyo especializado, por ejemplo, de psicólogos sociales.

Si aquellos 'espacios de articulación' son convocados desde un organismo del Estado, debe cuidarse, por un lado, que no queden excluidos actores sociales significativos que hagan al modelamiento de una intervención posible; es decir, todos aquéllos que tienen intereses concretos -aunque diversos- respecto de la problemática en cuestión, aquéllos que tienen los recursos o las capacidades de acción requeridas para hacer posible la intervención que se diseñe e incluso de aquéllos que podrían tener los medios para impedir o distorsionar la intervención. Igualmente debe cuidarse que estén representados los organismos sectoriales pertinentes del Estado, del propio nivel u otros niveles involucrados. Y, por otro lado, debe cuidarse de la legitimidad de la representación de aquellos actores en el espacio participativo y de su fluida comunicación con sus representados para canalizar información, consultas y mandatos hacia y desde sus representados, asegurando así que sus negociaciones en la mesa de concertación sean avaladas por los decisores efectivos del actor social representado. Sin ello, las personas participantes podrían estar negociando 'en rueda libre', sin garantizar que aquellos acuerdos que se hagan se vean respaldados en los hechos por sus mandantes.

Otro aspecto fundamental que determina los resultados de las interacciones, negociaciones y acuerdos en aquellos 'espacios de articulación' es el manejo de las relaciones de poder en la mesa de concertación. Por un lado los menos poderosos se verán en la necesidad de desarrollar estrategias de construcción de poder para constituirse en 'interlocutores válidos' ante los más poderosos y poder así negociar desde posiciones de poder mas equitativas. Además, en las reuniones de trabajo deben aplicarse técnicas que propendan a la democratización de las discusiones, evitando manejos de los actores con mayores bases de poder tendientes a imponer sus puntos de vista y propuestas. Otra vez, para ello, debe recurrirse a apoyos profesionales especializados.

El rol del Estado como convocante, participante y facilitador de estas negociaciones debe complementarse con una conducción democrática y una metodología que ordene el tratamiento y permita hacer avances progresivos hacia los resultados concertados perseguidos. El registro de dichos avances es crítico, no sólo como ayuda memoria de los resultados intermedios y decisiones que se vayan produciendo, sino también para poder volver atrás a reconsiderar algún aspecto que en un momento posterior se considere indebidamente tratado.

3. Los problemas de la participación.

No podemos ser ingenuos: son evidentemente muchos los problemas que se confrontan para encarar estas nuevas situaciones participativas. Como toda experiencia novedosa de una praxis social, requiere un largo y relativamente riesgos -riesgo de desviaciones y fracasos- proceso de experimentación, evaluación de ensayos y errores y reformulaciones, en una palabra, un proceso de aprendizaje social.

A continuación expondremos algunas de las dificultades más significativas que encara la propuesta participativa en la gestión social planificada.

3.1. Una cultura social que espera todo del Estado

Nuestra cultura social, instalada en nuestro país sobre todo desde las décadas del '50 y '60 con el desarrollismo, el 'Estado de bienestar' (el "Welfare state"), nos ha acostumbrado a esperar todo o casi todo del Estado. Ese 'Estado Benefactor' debería asegurar el desarrollo -económico, social o urbano-, cuidar nuestra calidad de vida, crear las condiciones óptimas para nuestros negocios y para nuestras diversas necesidades y actividades familiares e individuales. Pero como no lo hace o no lo hace apropiadamente, tendemos a protestar, mientras seguimos reclamando de ese Estado -que ya no es el mismo de aquellos años- que cumpla con lo que debe proveernos.

De ello surge una cultura social básicamente pasiva respecto de las condiciones externas en que se desenvuelve cada uno. Todo aquel campo de lo público, del escenario en que vivimos, lo hemos delegado exclusivamente como dominio del Estado ... y para eso elegimos -cuando nos dejan- nuestros gobernantes y representantes. No asumimos una necesaria co-responsabilidad, no contribuimos activa, eficaz y colaborativamente a efectivizarlo. Por supuesto que ha contribuido también a conformar esta cultura la fragmentación e individuación instauradas en nuestra sociedad por la represión y el terror de los gobiernos de facto de las décadas pasadas.

3.2. La falta de experiencias efectivas de gestión participativa

Nuestra sociedad carece todavía de experiencias de gestión efectivamente participativas propuestas desde el Estado. En la última década han existido, es cierto, algunas convocatorias de organismos estatales de distintas jurisdicciones en esta dirección, pero han sido muy restringidas, poco orgánicas y escasamente conclusivas o determinantes, y siempre profundamente frustrantes para los asistentes. A pesar de aquellas escasas convocatorias no es una práctica que la ciudadanía espera en general del Estado, en ningún nivel. Y las experiencias habidas tampoco demuestran su eficacia en términos de gestión de lo público.

Aquella falta de experiencias y la tradicional autonomía y verticalidad inconsulta de las decisiones de los funcionarios políticos y de los organismos de gobierno infunden de escasa credibilidad y escepticismo a las convocatorias del Estado a la participación en la gestión. “La política es para que se ocupen los políticos, es cosa de ellos; para eso votamos y elegimos a nuestros representantes en la Legislatura (o en el Concejo Deliberante)”: es una típica respuesta ante tales convocatorias.

Estas convocatorias más bien tienden a generar desconfianza y sospechas en la ciudadanía respecto de sus verdaderos fines, asignándoles -no siempre desacertadamente- objetivos de manipulación política. Y como tales, tienden a ser tomadas, por aquellas personas que en efecto asisten, también con objetivos de enfrentamiento político. Entonces esas 'audiencias públicas' se convierten por lo general en arenas para denunciar al Gobierno de turno, para reclamar, demandar y reivindicar derechos, en fin, para manifestar oposición política, sobre todo en la medida que puedan contar con difusión pública a través de los medios.

3.3. La cultura de la clase política

Contribuye hoy a las dificultades la cultura dominante en la clase política. El político, sobre todo el que ha accedido o podría acceder a algún puesto de gobierno o al legislativo, se abroquela en aquello de que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”, que define -y limita- a la democracia formal. Tiende a aceptar sólo los canales formales de participación en ‘la cosa pública’.

Esto muchas veces oculta también la desconfianza del político respecto de la participación, aún cuando pudiere estar en el discurso bien predispuesto hacia ella: tiene miedo a que se acumulen demandas que no pueda atender y al costo político resultante. Y entonces, con frecuencia, tiende a hacer ficciones de participación. Convoca a una 'audiencia pública', ... pero se reserva la decisión final, que suele ser la que ya tenia formulada antes de la instancia participativa. O convoca a participar sólo a los que sabe 'amigos', para que den visos públicos al refrendamiento de su decisión. Y luego se sorprende de la oposición política despertada en los que no fueron invitados. La participación es como una puerta: no puede estar sino abierta o cerrada, no hay términos medios. Todas estas experiencias 'a medias' realimentan la falta de credibilidad y el distanciamiento de la gente respecto de tales convocatorias desde el Estado.

También es usual que el político contemple estos eventuales escenarios participativos con objetivos de manipulación, de ganancias políticas y los encara con discursos demagógicos y escaso compromiso real. Pueden efectivamente ser escenarios de posible ganancia política; pero ello requiere de otras estrategias de comunicación y de negociación, con respeto del ciudadano, veracidad de información y compromiso efectivo, no ilusorio.

El cambio de una cultura política centrada exclusivamente en la democracia formal a una crecientemente participativa no es fácil. Se están incorporando cláusulas nuevas que abren a la participación en constituciones y otros sistemas normativos; pero sus contenidos permanecen vagos y sin reglamentar, pues se carece de modelos normativos para procesarlos. Ello se debe en buena parte a una desactualización de la clase política con respecto a los nuevos enfoques de la actividad de planificación y, sobre todo, en lo que atañe a las prácticas y a la experiencia adquiridas en metodológicas operativas para las instancias participativas.

3.4. La escasez de metodologías probadas para procesos participativos en escenarios convocados por el Estado.

Es cierto: muchos de los profesionales que trabajamos en actividades de planificación en nuestro país tenemos ya amplia experiencia y sabemos obtener excelentes resultados en procesos efectivamente participativos, pero por lo general en escenarios de gestión recortados y conformados desde afuera del Estado -aunque frecuentemente con participación de organismos del Estado- y muy rara vez convocados desde el Estado mismo. Hay más experiencia acumulada en este sentido en otros países. En Canadá, por ejemplo, la planificación urbana de muchas de las ciudades mayores se realiza fundamentalmente sobre la base de los aportes de mesas participativas de negociación y concertación convocadas y apoyadas por los respectivos organismos de planificación municipal o metropolitana.

En general no se cuenta en nuestro país con metodologías probadas para procesos de esta naturaleza conducidos desde el Estado. Sí hay experiencias, con diversos grados de éxito, pero son demasiado escasas para extraer de ellas metodologías 'probadas', sobre todo en la medida que cada realidad es diferente. Pero se constituyen, eso sí, en fuentes muy ricas de aprendizaje para participantes, profesionales e investigadores, tanto por sus logros como por sus errores. Sabemos en realidad más lo que no debemos hacer; pero a la vez, vamos teniendo pistas sobre lo que parecería conveniente hacer.

Estamos acumulando aprendizajes respecto de cómo hacer aquellos 'recortes' temáticos significativos, que mencionamos más arriba, sobre los cuales focalizar el trabajo en cada mesa de negociación y concertación, de manera de garantizar -o hacer más probable- su eficacia . Estamos aprendiendo a identificar a los actores sociales involucrados en cada uno de esos 'recortes', de manera de garantizar una convocatoria necesaria y suficiente, sin perjuicio de que puedan agregarse, por propia voluntad, algunos actores involucrados que se hubiere omitido.

También estamos definiendo y diseñando procedimientos y modalidades apropiadas de operación que, a la vez que favorezcan y potencien la participación, sean lógicos y eficientes para los distintos `momentos' de los procesos de planificación, en que los productos esperados son de diferente naturaleza (por ejemplo, el diagnóstico, las estrategias, esquemas o planes generales indicativos, la identificación y el diseño de normas, de programas y proyectos, la programación de estos, la ejecución y su monitoreo, la evaluación, etc.]. Estos importantes avances metodológicos se están haciendo sobre la base de experiencias, evaluaciones y ajustes, propios y ajenos, y mucha sistematización e investigación. No puede haber recetas para situaciones que son siempre distintas, pero podemos saber qué puede, debe o no hacerse, en general, en función de las características propias de cada tipo de situación.

Los términos de 'audiencia pública' y 'consulta pública' -y finalmente, de 'participación social en la gestión de la ciudad'- no pueden materializarse sólo bajo la forma de una suerte de 'cabildo abierto', quizás satisfactoria para algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca conclusiva. Hoy aquellas nociones están siendo operacionalizadas bajo la forma de eventos y procesos secuenciales de actividades discretas y de diversas modalidades de operación, acordes con el tipo de producto a obtener.

Son muy variadas las figuras operativas que resguardan y potencian la participación pública y atienden a la vez a su eficacia: publicidad o exposición de materiales y propuestas y debates públicos abiertos, consultas en mesas de actores sociales pertinentes y convocatorias públicas a aportes del ciudadano por escrito y respondidos desde el organismo pertinente, elaboraciones en talleres o mesas de negociación y concertación entre representantes de los actores sociales y resoluciones de tareas especificas en equipos de técnicos designados por aquéllos, etc. Algunas de estas modalidades exigen convocatoria pública bien publicitada y facilitada, otras son selectivas, según la pertinencia de los actores sociales respecto de la temática a tratar, y otras pueden combinar ambas características.

Cada una de dichas modalidades exige técnicas de trabajo particulares. Las asambleas demasiado numerosas, por ejemplo, pueden ser útiles para enriquecer los contenidos en discusión, con aporte de percepciones, información, ideas, demandas, alternativas, etc., no previstas por algún equipo técnico; pero no son el ámbito adecuado para sintetizarlos racional y ordenadamente y llegar a conclusiones más o menos consensuadas. Además requieren de la aplicación de ciertas técnicas para lograr una participación igualitaria, garantizando, por ejemplo, diálogos respetuosos, pertinentes y sin autoritarismos. Para la realización de una tarea, la elaboración y síntesis de ideas, la negociación de conclusiones o decisiones, debe trabajarse en pequeños grupos y a veces en equipos profesionales especializados, aún cuando sus conclusiones deban luego ser sometidas a otras elaboraciones intergrupales o discutidas en plenarios. Cada modalidad de interacción tiene sus ventajas y sus limitaciones y por ello se requiere de este tipo de definiciones técnicas para diseñar y organizar las diversas instancias participativas de modo que resulten lo más democráticas y productivas posible.

4. Algunas conclusiones

Por todo lo dicho, llevará aún un tiempo relativamente largo alcanzar formas verdaderamente efectivas de participación social en la gestión planificada de la ciudad. Ello requiere cambios culturales profundos en todos los actores, tanto en la clase política como en la ciudadanía en general y, por ende, en sus instituciones, sobre todo en el Estado y, ¿por que no?, en el Mercado, en las instituciones académicas que forman a los profesionales, en los medios de comunicación, etc. Y los cambios culturales son siempre lentos.

Mientras tanto, habrá experiencias parciales, no siempre logradas, se cometerán seguramente errores . Esperemos ser capaces todos de aprender de ellas, en un proceso social interactivo de aprendizaje a partir de prácticas crecientemente eficaces y democráticas. En la medida que seamos capaces de hacerlo, cada uno irá incorporando nuevas prácticas, perdiendo sus desconfianzas mutuas y, en fin, se ira habituando a responder constructivamente a las convocatorias a la participación en la gestión social planificada de su ciudad y su medio ambiente. Y nuestra cultura habrá avanzado hacia nuevas formas de democracia.

Notas bibliográficas

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